Прокурор у досудовому розслідуванні: п’ять років «творчої самодіяльності»

Новий КПК, що наділив прокуратуру однією з основних нині її функцій — процесуальним керівництвом досудовим розслідуванням, набув чинності 2012 року. Але за п'ять років ця функція не лише не набула якихось чітких обрисів, а, з низки об'єктивних і суб'єктивних причин, фактично виконується, наче була запроваджена щойно і ніхто не знає, що з цією новацією робити.  

Про реальну ситуацію з керівництвом прокуратурою розслідуванням, причини і наслідки сумного стану справ свідчать промовисті факти, встановлені в результаті ретельного дослідження, здійсненого Міжнародним фондом «Відродження» за сприяння Генеральної прокуратури України.

Судячи з результатів копіткого дослідження, прокурори самі ще мало усвідомлюють, що саме являє собою це «процесуальне керівництво», а відтак ця функція реалізується через пень-колоду шляхом різних підходів, в тому числі, як це звично для нашої країни, з найрізноманітнішим колоритом «місцевих традицій». (Приблизно так само, як різниться в нас і практика судів, які працюють, здавалося б, з одним і тим самим законодавством.)

Слід сказати, що звинувачувати в такій ситуації лише прокурорів і навіть їх найперше було б несправедливим. Бо передусім питання тут — до законодавця. Хоча, ясна річ, чимало його прогалин могли б, за бажання, заповнити накази генерального прокурора.

Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням вивчалося дослідниками протягом 2016–2017 років. Зокрема, дослідження передбачало анонімні інтерв'ю і фокус-групи з керівництвом структурних підрозділів ГПУ і регіональної прокуратури, з прокурорами — процесуальними керівниками, а також зі слідчими суддями, адвокатами й керівниками слідчих підрозділів райвідділів Нацполіції.

Барви процесуального розмаїття

Дослідники констатують: формуються розрізнені місцеві практики процесуального керівництва. В органах прокуратури не існує обґрунтованого підходу щодо визначення необхідної кількості прокурорів на кожному рівні, відсутнє уніфіковане визначення критеріїв обсягів навантаження на окремого прокурора — процесуального керівника.

Система обліку та аналізу діяльності органів прокуратури у сфері кримінального провадження базується на формуванні даних у ручному режимі, тобто на механічному зведенні показників, і характеризується неповнотою, фрагментарністю збирання даних, низьким рівнем застосування електронних засобів формування звітності.

-->-->-->-->

Розуміння прокуратурами функції процесуального керівництва є різним — що недивно, бо в чинному законодавстві воно вживається в різних контекстах. Конституція визначає процесуальне керівництво як функцію прокуратури. Кримінальний процесуальний кодекс покладає її, зокрема, на керівника органу досудового розслідування. На практиці це закономірно призводить до неузгодженого розмежування функцій цих двох суб'єктів.

На місцевому рівні взаємодія між ними зазвичай вибудовується на персональних контактах керівників та їх застосуванні «неформального» узгодження взаємодії.

Слідчий: «Якщо, не дай Боже, начальник поліції посварився з прокурором, можна жалюзі закрити та йти відпочивати, поки не помиряться».

Прокурор: «Ця проблема укорінена тим, що, по-перше, не вирішене питання підслідності, по-друге, питання участі керівника органу досудового розслідування, тобто його повноважень надавати вказівки, організовувати роботу і так далі. Країни, які впровадили схожі КПК, як у нас, у них підслідність це не та категорія, яка прив'язується до органу досудового розслідування, це категорія, яка прив'язується до прокуратури. Тобто підслідність за прокурором. Прокурор сам собі формує групу слідчих, спеціалістів, яких він хоче, і він діє, по суті, як прокурор, а інші — виключно на виконання його вказівок і рішень. У нас цього немає, бо не змінилося, скажімо так, уявлення слідства про себе і тому подібне і прокурорів про слідство».

Залежна незалежність, або Права і свободи — це не до нас

Законодавство передбачає гарантії незалежності для процесуального керівника. Водночас на практиці він залежить від рішень свого керівництва і прокурорів вищого рівня, що здійснюють «зональний контроль». Поле для втручання в діяльність «процесуально самостійного» за законом прокурора широке: від доступу до матеріалів кримінального провадження через Єдиний реєстр досудових розслідувань (ЄРДР), передачі справи іншому прокурору лише за результатом оперативної наради за участі керівництва до позбавлення премії, що становить істотну частину зарплати. І це незважаючи на те, що законом про прокуратуру виписано розміри посадових окладів і визначені складові оплати праці прокурорів.

11% прокурорів вважають себе незалежними під час виконання обов'язків процесуального керівника.

60% прокурорів завжди погоджують затримання особи з керівником місцевої прокуратури.

-->-->-->-->

Виправдовувальні вироки та інші законні дії, що пом'якшують становище підозрюваного (приміром, заміна запобіжного заходу на більш м’який) традиційно мають негативні наслідки для прокурора. Годі й говорити про принцип неупередженості прокурора в кримінальному провадженні. До того ж слід констатувати фактичну відмову від збирання доказів, що свідчать на користь підозрюваного.

Прокурор: «Закон не зобов'язує процесуального керівника перевіряти дотримання прав затриманої особи. Прокурор від самого початку має обвинувальний ухил... Основне завдання прокурора — скерування справи до суду. Він має збирати докази, контроль за дотриманням прав для нього є факультативним».

75% опитаних прокурорів вважають, що права затриманих майже не порушуються.

87% прокурорів вважають, що переважно підозрювані скаржаться на порушення їхніх прав, щоб уникнути відповідальності за скоєне.

38% вважають, що на порушення прав затримання можна не зважати, якщо завдяки їм вдається отримати докази причетності до вчинення злочину.

Наразі фактично відсутня практика внесення прокурорами, що здійснюють процесуальне керівництво, відомостей про порушення права підозрюваної особи до ЄРДР з метою проведення офіційного розслідування за такими фактами.

За останні чотири роки до суду не було спрямовано жодного провадження з обвинувальним актом щодо втручання в діяльність захисника або представника особи. За 2016 рік було спрямовано два кримінальних провадження з обвинувальним актом щодо порушення права на захист. За попередні три роки — жодного. Водночас 55% опитаних прокурорів погодилися, що кожна заява підозрюваної особи про застосування до неї катувань чи інших видів жорстокого поводження має вноситися в ЄРДР протягом 24 годин.

86% опитаних прокурорів вважають, що катування і жорстоке поводження з підозрюваним не є поширеною практикою.

82% опитаних прокурорів вважають, що порушення права на захист не є поширеною практикою.

Роль в історії збирання доказів

Прокурори по-різному розуміють свою роль і ступінь залучення до збирання доказів. Водночас відповідних стандартів роботи процесуального керівника немає. Наслідком такої ситуації є низка істотних проблем у взаємодії між слідчим і процесуальним керівником. Це нерозуміння своїх ролей; відсутність важелів впливу на слідчого, який ігнорує вказівки прокурора; перетин повноважень між прокурором та керівником слідчого управління, що призводить до конкуренції за право завантажити слідчого, тощо.

42% опитаних прокурорів погодилися, що прокурор організовує весь процес розслідування.

46% не поділяють цю точку зору.

Тобто думки фактично розділилися навпіл.

Прокурор: «Прокурор — це наглядач. Усе. Ось йому принесли матеріал, він подивився — це незаконно, печатку ставлю і до побачення».

Прокурор: «Він не повинен розслідувати. У супервиключних випадках він повинен проводити окрему слідчу дію. А навіщо тоді слідчий, якщо я у своїх справах беру допитую на відео, проводжу слідчий експеримент, нехай за участю слідчого, але це займає добу. Я не згоден з підходом процесуального керівництва. За такої інтенсивності — це нереально. Робити все, як в американських фільмах показано, що прокурор сам бігає з ліхтариком, проводить слідчі дії, — це цікаво, але звільніть мене від усіх інших тягарів».

Письмові вказівки як фікція

Письмові вказівки обліковуються в офіційній статистиці та розглядаються як один з головних показників ефективності роботи прокурора в кримінальному провадженні. Водночас самі прокурори розглядають їх як формальний інструмент, що не сприяє ефективності розслідування.

44% опитаних прокурорів вважають письмові вказівки пустою формальністю.

Прокурор: «Щодо показників. Наприкінці 2016 року викликав керівник заступників і каже: що ви робите, у вас вже на 300 вказівок більше, ніж минулого року, наступного року треба ж буде перевищити?»

Запобіжні заходи

Слідчі й прокурори часто ініціюють застосування запобіжного заходу без належного обґрунтування його необхідності. Зокрема, щодо наявності обґрунтованої підозри у вчиненні кримінального правопорушення, а також ризиків для кримінального провадження. Характерна відсутність доведення наявності достатніх підстав вважати, що існує хоча б один із ризиків, передбачених ст. 177 КПК. Часто при підготовці клопотання прокурор, слідчий просто копіюють перелік можливих ризиків із КПК.

У проаналізованих дослідниками провадженнях 76% не містили належного обґрунтування ризиків, 26% містили скопійовані із законодавства ризики.

Адвокат: «Мабуть, два рази з 2012 року я бачив клопотання, які реально відрізнялися від інших клопотань. Переважно це одна заготовка».

Практика свідчить, що прокурор не тільки майже ніколи самостійно не готує клопотання про застосування заходів забезпечення кримінального провадження, але й не здійснює ретельної перевірки клопотань, підготованих слідчим.

Читати продовження