Выводы Венецианской комиссии по законопроекту "О восстановлении доверия к судебной системе"

Выводы Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) по законопроекту №4378-1 «О восстановлении доверия к судебной системе» (українською).

Вступ

Цей додаток аналізує проект Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» (узгоджений законопроект), поданий членами Верховної Ради України (ВРУ) і ухвалений у першому читанні 28 березня 2014 року. Цей аналіз підготували пан Герхард Райснер (Mr. Gerhard Reissner), професор Лорена Бахмайєр Вінтер (Prof. Dr. Lorena Bachmaier Winter) та професор Джим Мердок (Prof. Jim Murdoch), свої коментарі надала пані Ганна Сухоцька (Ms Hanna Suchocka) на прохання українських органів влади у Раді Європи. Двоє з трьох авторів цього аналізу були присутні й вносили власні корективи під час зустрічей у Києві 25 березня 2014 року з представниками Міністерства юстиції України, громадськості та ВРУ.

Цей аналіз зосереджує увагу на основних відмінностях між теперішнім текстом та попереднім варіантом. Автори цього додатку так само проаналізували попередній варіант подібного законопроекту (4378, був зареєстрований 6 березня 2014 року). Узгоджений законопроект потребує додаткового аналізу на предмет відповідності його положень європейським стандартам та нормам, зокрема Європейській Конвенції про права людини та протоколів до неї, а також іншим інструментам міжнародного права, зокрема, ухваленим на рівні ООН.

В цілому, новий узгоджений законопроект вносить правки, які мають на меті поліпшити оригінальний текст законопроекту, внесений 6 березня 2014 року. Так само враховано окремі рекомендації та пропозиції щодо попереднього тексту. Слід позитивно сприймати напрацювання узгодженого законопроекту, проте, на думку авторів цього додатку, деякі пункти досі потребують вдосконалення. Наші висновки та спостереження щодо необхідності ухвалити законопроект, а також побажання врахувати альтернативи є досі актуальними, якщо інше не сказано в тексті цього додатку.

Позитивні зміни простежуються в такому:

Компетенцію Вищої ради юстиції (ВРЮ) щодо рішення про звільнення суддів було переглянуто: роль тимчасової спеціальної комісії (ТСК) було обмежено дослідженням окремих вад у роботі (суддів); висновки цієї комісії повинні подаватися до ВРЮ. Іншими словами, це означає, що тимчасова комісія лише готує звіт щодо роботи (суддів). Остаточний розгляд та ухвалення рішення стосуються компетенції ВРЮ. Це допоможе гарантувати виконання ВРЮ її обов’язків відповідно до Конституції України, зокрема ст. 131.

Обставини, які стали поштовхом для перегляду судового процесу ухвалення рішень, було обмежено випадками, в яких була можливість незаконних та політично вмотивованих рішень суддів, особливо в контексті останніх політичних подій в Україні (Майдан, нещодавні вибори).

Часові рамки процесу перевірки суддів ущільнились.

Вплив парламенту (ВРУ) на призначення окремих посад у судовій гілці влади суттєво зменшено. Це утверджує принцип незалежності судової гілки влади в Україні.

Так само спостерігається поліпшення в процесі висунення делегатів на З’їзд суддів.

Незважаючи на це, на думку авторів, певні рекомендації першого звіту досі не враховано, зокрема:

- ясне та недвозначне твердження, що єдиною підставою для аналізу діяльності та вжиття заходів щодо окремого судді є те, що суддя ухвалив рішення, яке не відповідає законодавству України. З цією метою тлумачення терміну «порушення присяги» має бути вужчим.

- законопроект повинен передбачати ширший набір санкцій. Крім того, очевидним має бути основний принцип необхідності пропорційної підстави для накладення санкцій та власне накладання санкцій.

- законопроект повинен містити відповідні процедурні гарантії для суддів, які проходять процедуру перевірки.

Автори також занепокоєні поправкою до оригінального тексту законопроекту, яка не може розглядатися як поліпшення порівняно з оригінальним текстом, а швидше як крок назад: «Склад ТСК посилює ризик стороннього або політичного впливу на призначення її членів, зокрема, в контексті відсутності задовільних умов кваліфікації її членів. Не дивлячись на те, що комісія наразі не виконує функції ухвалення рішень, завдання дослідження все одно вимагає об’єктивності та неупередженості».

Коментарі до тексту узгодженого законопроекту

Стаття 1. Мета перевірки суддів

Перша стаття окреслює загальну мету здійснення перевірки суддів. Основна зміна, порівняно з оригінальним текстом, відбулася в цій статті в контексті обмеження застосування даного закону. Попередній текст передбачав здійснення загального контролю та оцінювання дій суддів, тоді як теперішній текст передбачає вживання специфічного терміну «перевірка». Він також прибирає будь-яке посилання на перевірку та звільнення «осіб, чий професійний рівень не відповідає необхідному для того, щоб обіймати посаду судді». Новий текст фокусує увагу суто на перевірці тих суддів, які підозрюються в порушенні присяги (а не процесу загальної оцінки або оцінки компетенції всієї судової системи України). Це обмеження є позитивним моментом.

Нове визначення мети законопроекту, що розглядається з позиції чітких визначень підстав процесу перевірки суддів, є значним поліпшенням і відповідає раніше наданим коментарям. Водночас ми стверджуємо, що наш позитивний погляд на подібну зміну не має розумітися як перегляд наших припущень, що процес перевірки суддів вкрай необхідний для відновлення довіри громадськості до судової влади. Чи це дійсно потрібно, повинні вирішувати не ми, а українська влада. Наша мета обмежується наданням коментарів щодо відповідності цього законопроекту європейським стандартам.

Стаття 2. Час перевірки суддів

У попередньому тексті згадувалося про дві різні процедури: оцінку та перевірку. Зараз Стаття 2, відповідно до нової компетенції, що визначена Статтею 1 узгодженого законопроекту, встановлює часові рамки процесу перевірки суддів. Це передбачає термін в один рік з моменту формування складу ТСК, тоді як протягом шести місяців (з моменту публікації інформації про створення ТСК у виданні «Голос України») можна вносити заяви щодо перевірки окремо визначеного судді. Проміжок часу в один рік розглядаємо як реалістичніший порівняно з пропонованим у попередньому тексті законопроекту, оскільки завдання ТСК так само обмежилися перевіркою окремих судових рішень, що випливають з нещодавніх політичних подій. (Наші коментарі зроблено без огляду на те, що кількість реальних опрацьованих випадків не може бути достатньою, аби відповідати меті закону, прописаній у Статті 1.)

Законопроект передбачає те, що подібна комісія є тимчасовим утворенням. З цією метою виглядає доцільним, аби положення про автоматичне продовження її функцій було введено в переглянуту Статтю 4. Водночас законопроект не визначає, що буде з тими випадками, які перебуватимуть у процесі розгляду по закінченню діяльності комісії. Цілком доречно, аби ці справи передавалися у відповідні органи (наприклад, до ВРЮ та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККСУ) в разі необхідності). Потрібно окремо визначити положення роботи щодо подібних перехідних випадків. Так само необхідно визначити положення щодо регулювання розгляду справ, які вже перебувають на розгляді ВККСУ або ВРЮ, та тих, які підпадають під дію цього законопроекту.

Позитивним поліпшенням у цій статті видається встановлення терміну для подання заяв на перевірку окремих суддів. Хоча законопроект дає чітке пояснення, що подібні заяви можуть подавати фізичні та юридичні особи, впадає в очі відсутність будь-яких положень щодо процедурних правил оформлення цих заяв. Це має бути виправлено.

Стаття 3. Зміст перевірки суддів

Ця стаття співвідноситься зі Статтею 4 оригінального тексту законопроекту. Водночас вона вносить певні позитивні корективи. Зокрема, вилучено положення про те, що рішення, ухвалене ТСК «є обов’язковим для затвердження». Ця стаття також виправляє враження від первісної редакції законопроекту, де йшлося про сувору відповідальність суддів, які здійснили якусь із дій, що підпадає під розгляд законопроекту.

Є значні поліпшення щодо видів судових рішень, які підлягатимуть процедурі перевірки судді. По-перше, це низка підстав, що були скорочені (зокрема ті, що стосуються порушення права власності після 2010 року (колишня Стаття 4(9)). По-друге, окремі підстави було посилено (як от, переформулювання Статті 4(4), що стосується положень, визначених Європейським судом з прав людини щодо порушення Європейської Конвенції з прав людини: визначено, що лише ті постанови, які «були викликані діями або бездіяльністю суддів і містять ознаки порушення присяги» є предметом перевірки). Тоді як цю поправку слід вважати позитивною, текст Статті 3(10) досі не обмежує перевірку несприятливих судових рішень певним строком давності. Тому перевірка може бути розпочата ТСК щодо рішень, винесених багато років тому. Цю суперечність необхідно вирішити. Збереження цього положення суперечить заявленій меті ТСК щодо вирішення проблеми зловживання владою та суддівського свавілля, яке відбувалося під час та у зв'язку з подіями Майдану. Це положення повинне бути повністю усунено.

Окремі проблеми залишаються. Перелік рішень, що є підставою для початку перевірки судді тимчасовою ad hoc комісією має розумітися як конкретний приклад «предметної юрисдикції». Типи випадків, які розглядає спеціальна комісія, є чіткими. Як вже зазначалося, законопроект не можна розглядати як такий, що накладає сувору відповідальність на суддів, які ухвалювали рішення, визначені до розгляду в цьому законопроекті. Положення щодо відповідальності суддів має бути в подальшому переглянуто та поглиблено вивчено. Як раніше зазначалося, принцип пропорційності у визначенні індивідуальних санкцій, що мають бути застосовані в кожному окремому випадку, має бути чітко виписаний у тексті закону. Звільнення не може вважатися єдиною відповідною санкцією.

Також є деякі редакційні дефекти. Так, Стаття 3 передбачає підстави початку перевірки судді. Водночас Стаття 3 (8) містить положення щодо ініціативи проведення перевірки судді. Це цікаво. Попередній текст (колишня Стаття 4 (7)) зараз просто переписано так, аби внести правки щодо застосування процесу перевірки випадків, які стосуються виборів депутатів українського парламенту VII скликання, визначаючи тих, хто може «ініціювати процес судової перевірки». Подібне редагування видається незграбним та має належним чином визначити, що ті особи, на яких вплинули судові рішення, мають право подати заявку щодо судової перевірки, проте не ініціювати її. Крім того, ВРЮ повинна дозволити проводити розслідування випадків порушення присяги. В будь-якому випадку це положення може суперечити правилам функціонування ВРЮ як дисциплінарного органу (який діє разом з ВККСУ). Іншими словами, нова Стаття 3 (8) може призвести до плутанини, якщо вона пропонує, що ВРЮ лише в цих специфічних випадках повинна взяти на себе ініціативу щодо перевірки суддів (попри те, що це не функція ВРЮ). Як правило має бути встановлено те, що орган, який вирішує, відрізняється від того, який ініціює процедуру в таких чутливих випадках. Це непорозуміння має бути виправлено.

Зауваження щодо попередньої Статті 4 цілком актуальні і щодо Статті 3: тобто закон має чітко визначити, що саме мається на увазі під терміном «внаслідок порушення присяги». Якщо це стосується підстав, зазначених у Статті 32 Закону про ВРЮ, це має бути чітко визначено. У цьому законі так само повинно бути чітко сформульовано те, що процес перевірки має бути проведений таким чином, аби зберігались гарантії та права суддів, які підлягають процедурі перевірки.

Як і щодо попереднього законопроекту, деякі правила щодо процедури подання та ухвалення заявок до ТСК необхідно включити в проект. Цей законопроект не передбачає якихось специфічних критеріїв для визначення того, що всі заявки, подані до ТСК, призведуть до відкриття процесу перевірки щодо судді. Так само не є чітко окресленим, чи комісія може ставити в пріоритет розгляд окремих випадків. Такі процесуальні положення мають бути включені для того, щоб попередити селективне або довільне застосування правил перевірки. Законопроект визначає, що сама ТСК після створення буде затверджувати свої власні процедурні правила. Проте, основні правила мають існувати хоча би на початковому рівні.

Законопроект повинен забезпечити мінімальні правила щодо таких питань як заповнення заявок, прийнятність заявок, вибір або фільтрування заявок, подальше перенаправлення звітів щодо порушення присяги у випадках порушення присяги, що не підпадає під компетенцію ТСК тощо. Це важливо, аби запобігти затвердженню спеціальною комісією політично вмотивованого підходу до перевірки суддів. Зокрема, має бути врегульовано випадки щодо прав суддів, які перебувають в процесі перевірки, їхнє право бути почутими, право на захист, право на те, аби знати пункти свого звинувачення та надати докази невинуватості. Основні процесуальні гарантії мають бути зазначені в законопроекті.

Стаття 4. Тимчасова спеціальна комісія з перевірки суддів загальної юрисдикції

Ця стаття є масштабно переписаною. Важливо зазначити, що в новій редакції стверджується: ТСК «підпорядковується юрисдикції ВРЮ». Оскільки запропонована роль комісії в новій редакції законопроекту змінилася (вона не має права ухвалювати рішення про звільнення суддів, проте може лише проводити розслідування щодо їхньої діяльності, збирати інформацію та вивчати заяви щодо перевірки), окремі занепокоєння, які раніше висловлювались щодо принципів її роботи, тепер відпадають. Зокрема, можна подолати проблеми щодо сумісності функцій ТСК з Конституцією України.

Іншим позитивним поліпшенням є існування в Статті 4 згадки про принципи прозорості та відкритості, за якими ТСК має діяти в процесі здійснення перевірки. Це виглядає позитивним, тим більше в контексті основних гарантій запобігання свавілля з боку членів комісії. Будь-яка перевірка суддів має здійснюватися на основі чесності та справедливості. Водночас законопроект у тих пунктах, в яких він містить положення про публікацію звітів, про інформацію зі слухань, а також про участь ЗМІ в процесах, не є цілком задовільним. Також відсутні інші важливі пункти, що гарантують відкритість та прозорість слухань. Це має з’явитися в законопроекті та правилах, які будуть розроблені ТСК з метою гарантувати право на чесні публічні слухання (це не лише такі слухання, на яких присутні ЗМІ). Для запобігання можливим упередженням (а також зменшити ймовірність зниження довіри населення до судової влади) на стадії дослідження окремі кроки можуть бути конфіденційними. Необхідно приділити більше уваги визначенню мінімальних процедурних гарантій у тексті законопроекту.

Оскільки склад ТСК є дуже важливим, новий текст законопроекту пропонує важливі зміни. Визначається, що комісія складатиметься з 15 членів (замість 17, як це пропонувалося до цього). ТСК буде формуватися з трьох груп. Перші п'ятеро членів — судді у відставці — призначаються Верховним судом України (ВСУ). При цьому вони протягом останніх п’яти років перебування на посаді судді не повинні були обіймати адміністративні посади в судах. Інші п'ятеро членів призначаються урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики. Третя група з п'яти членів призначається Верховною Радою України. Вимоги до другої та третьої груп наразі є прописаними в новому законопроекті: 1) вони мають бути представниками громадськості; 2) мати вищу юридичну освіту; 3) не можуть бути депутатами VII скликання; 4) не можуть бути державними службовцями, суддями, працювати на посадах в правоохоронних органах; 5) не можуть бути особами, яких було притягнуто до адміністративної або кримінальної відповідальності протягом останніх 10 років. Це положення потребує окремого коментаря. Що спонукало до написання цього законопроекту, було зазначено — зростання загальної недовіри громадськості до суддів або до тих осіб, які обіймали посади в органах влади або були в парламенті VII скликання. Проте усувати цих осіб з числа кандидатів в члени ТСК означатиме впадати в іншу крайність — застосування принципу колективної вини щодо цих осіб.

Крім того, не є очевидним, які кваліфікації повинні мати п'ятеро членів ТСК, призначені виконавчим органом, і п'ятеро членів, призначені парламентом. Навіть при тому, що призначення цих десяти членів обмежується вибором з-поміж адвокатів та професіоналів від права, законопроект не передбачає наявність політичного нейтралітету (наприклад, шляхом виключення тих, хто є членом політичних партій), так само як і не визначає мінімальний рівень професійної кваліфікації (як от певні посилання на професійну діяльність, строк професійного досвіду). В принципі, юрист, який щойно випустився й практично не має досвіду роботи, проте який є членом політичної партії, яка асоціюється з виконавчою владою, так само може бути призначений членом комісії. Якщо це так, то це створює ризик, що призначення членів комісії може відбуватися за рахунок політичних факторів, а не юридичних. Вірогідність подібної упередженості може нівелювати роботу ТСК. Навіть враховуючи те, що комісія обмежена лише процесом дослідження та розгляду, закон має чітко визначити та звузити кваліфікацію для осіб, які хочуть обіймати посади членів комісії.

Стаття 5. Порядок діяльності тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції та її повноваження

Наразі дана стаття об’єднує загальні правила щодо того, як діятиме комісія та її члени щодо загальнообов’язкових запитів комісії та наслідків їх недоотримання. (Що стосується відповідальності, встановленої законом щодо невиконання законних вимог члена ВРЮ, неможливо це прокоментувати без вивчення додаткових деталей її правового забезпечення). Щодо цього залишаються окремі застереження.

Досі немає забезпечення прав будь-якого судді, справа якого переглядається. В першу чергу, недостатньо лише визначити, що протягом першого засідання комісія «запровадить власні правила». Як уже наголошувалось, мають бути законодавчо визначені рамки основних процедурних гарантій (у т.ч. право судді бути почутим, право не свідчити проти себе, право на юридичне представництво, право надати докази, право на мотивоване судочинство).

Законопроект суперечить не лише принципу юридичної незалежності, але й принципу юридичної визначеності, якщо остаточні судові рішення мають бути ретельно вивчені надзвичайним органом. Законопроект має розглядатися як винятковий захід у надзвичайних ситуаціях для боротьби зі стійкою підозрою щодо навмисного незаконного ухвалення рішення. Навіть якщо випадок видається таким, що має бути направлений на розгляд комісії, було б абсолютно неправильно включати судові справи, які ще тривають, до предмету її аналізу. Можливість цього має бути виключена.

Так само неприпустимо, якщо кожен член комісії може застосувати права комісії за своєю власною ініціативою. Це є досить незвичним та проблематичним. Це може призвести до конфліктів всередині та поза спеціальною комісією. Набагато звичнішим підходом буде визначити, що в тому чи іншому випадку (один або декілька) членам комісії доручено виконання окремих підготовчих етапів від її імені (звісно, це не має стати перешкодою для доступу до зібраної інформації будь-якого з інших членів комісії).

Стаття 6. Заходи, які застосовуються за результатами проведення перевірки суддів

Основна відмінність між теперішнім законопроектом і попередніми полягає в тому, що ТСК наразі перенаправляє свої висновки до ВРЮ для винесення остаточного рішення. Це можна тільки вітати. Це вирішує проблему можливої невідповідності Конституції України та закону про ВРЮ. Додаткова поправка також може бути бажаною. ТСК може дійти висновку, що ухвалення певного рішення призвело до порушення присяги, або що мав місце дисциплінарний проступок, або не було ні того, ні того. У будь-якому випадку матеріали повинні бути передані у ВРЮ і, якщо є підозра, що відбувся кримінальний злочин, до Генеральної прокуратури України (ГПУ). У будь-якому випадку в законопроекті пропонується визначити, що висновки спеціальної комісії мають бути вмотивованими. Проте законопроект не пояснює, чому немає також подання до ВККСУ. Якщо немає порушення присяги, проте є можливість інших дисциплінарних проступків, не є зрозумілою роль ВРЮ (поза межами процедури перевірки традиційно існує й інша інстанція на рішення — ВККСУ, наскільки знають судді місцевих та апеляціний судів: див. Статтю 131(1)(3) Конституції України). Це має бути чітко визначено.

Поточний законопроект не визначає всі порушення як випадки, коли має відбутися звільнення (порівняно з попереднім текстом). Наразі є потенціал для пропорційності в санкціях. Порушення присяги, що призводить до звільнення, тепер може обмежуватися випадками залежно від їхньої тяжкості (як зазначено в розділі 32 Закону України про ВРЮ). Це вітається.

Обґрунтованим є також той факт, що законопроект визначає кінцевий термін ухвалення рішення ВРЮ, хоча термін у три місяці видається замалим. Це може поставити під питання те, що всі процедури та результати ухвалених рішень приймаються об’єктивно та професійно. Також існують певні занепокоєння щодо процесуальних гарантій: процедура перед подачею до ВРЮ передбачає наявність елементів ефективних процесуальних гарантій. Гарантії неминуче вимагають часу. Це питання вимагає додаткової уваги. Так само потрібна ясність. Якщо перевищено час, чи означатиме це, що процедуру проти судді має бути припинено?

Розділ 2. Прикінцеві та перехідні положення

29. Ці положення вноситимуть зміни в Закон України «Про судоустрій та статус уддів». Коментування цього розділу є особливо складним, бо це передбачає знайомство з важливими аспектами внутрішнього законодавства. Решта наших коментарів, отже, є умовною. Взаємозв'язок пропозицій з чинним законодавством є складним. Очевидною метою цих положень є забезпечення переобрання на відповідну посаду серед членів суддівського корпусу. В інших правових системах такі дії зменшили б можливість неправомірного впливу на суддів. Деякі коментарі підходять.

30. Типово, що голова суду здійснює значний вплив на рішення у справах. Посилання на секретарів судів припускає, що ці посадові особи також мають на них вплив. Тут найбільшою проблемою може бути розподіл справ між певними суддями та призначення суддів на певні палати/панелі. Якщо це викликає занепокоєння, можуть бути реалізовані альтернативні механізми, що можуть гарантувати об'єктивність. Наприклад, автоматична система розподілу справ дасть змогу скоротити ризик впливу з боку голови суду (так само, як і введення дисциплінарних правопорушень за спроби змінити або вплинути на розподіл справ).

31. Положення, що визначають припинення повноважень членів ВРЮ та ВККСУ з моменту набрання цим законопроектом чинності викликають запитання щодо того, що відбуватиметься в період між набранням чинності і часом, необхідним для визначення нового складу. Слід розглянути можливість забезпечення членства, доки нові члени не займуть посади.

32. Термін повноважень здається надмірно коротким: у той час як посадову особу може бути переобрано тільки один раз, період лише в один рік видається недостатнім, щоб увійти в курс справ.

33. Позитивним для судового самоврядування є факт виборів голів суду у відповідних судах серед членів суду. Це сприятиме зміцненню принципу поділу влади і знизить ризик політичного впливу з боку депутатів Верховної Ради. Проте, можливість відкликання обраних членів органом, який їх обрав, є незвичним. Це може створити особливу напруженість у суді. Якщо термін повноважень є відносно коротким, це само собою може бути достатнім для вирішення проблеми судових помилок у тих випадках, які не передбачають кримінальної чи дисциплінарної відповідальності.

34. Хоча перелік посад, що вважаються несумісними з членством у ВККСУ, є позитивним моментом, неправильним є те, що колишні члени ВККСУ та ВРЮ не мають права знову обіймати посади. Це має бути обмежено винятково до виключених членів, щодо яких було встановлено кримінальну або дисциплінарну відповідальність.

35. Нові правила виборів делегатів на З'їзді суддів є значним поліпшенням. Тим не менше, вибори голів судів та інших посад повинні відбуватися шляхом таємного голосування. Цього положення немає і його треба додати.

36. Слід так само бути обережними щодо положень, які визначають склад ВРЮ, аби вони не впливали на формування складу підкомісій. Для уникнення подібного непорозуміння рекомендується внести додаткову поправку.

30 березня 2014 року

Перевод выводов Венецианской комиссии обнародовала народный депутат Верховной Рады Анжелика Лабунская (внефракционный), которая является одним из авторов законопроекта «О восстановлении доверия к судебной системе».