То, что сделали с судами, — это не реформа

Кардинальні зміни, яких у 2010 р. з ініціативи президента В.Януковича зазнало вітчизняне судочинство, не можуть бути визнані судовою реформою, виходячи з їх спрямованості, змісту та наслідків. Адже реформою вважають перетворення в певній сфері суспільного життя, які мають прогресивний характер. Таким є висновок експертів Центру Разумкова, оприлюднений сьогодні, 4 квітня, в Києві, під час фахової дискусії «Судова реформа 2010 року: чи наближає вона правосуддя в Україні до європейських норм і стандартів?».

Здійснені у 2010 р. перетворення у сфері судочинства у своїй основі не були прогресивними і не призвели до покращення ситуації з правосуддям в Україні. Навпаки, в багатьох ключових моментах вони мають регресивний характер.

Судова реформа 2010 р. була зумовлена двома головними чинниками: об'єктивною необхідністю реформування вітчизняного судочинства та прагненням нової політичної влади використати цей процес у власних цілях. Основними суб'єктами здійснення судової реформи 2010 р. необхідно визнати президента, парламент та Конституційний суд. Кожен з них відіграв у цьому процесі ключову роль. Судова реформа стала першою реформою президента В.Януковича й найбільш результативною для нього, вважають експерти.

Наслідки цієї реформи очевидно не збігаються з її офіційними цілями. Автори судової реформи проголосили такими цілями: реформування системи судочинства відповідно до міжнародних стандартів; підвищення ролі суду та статусу судді у суспільстві; забезпечення реальної незалежності суддів; спрощення процедури доступу до суду для кожного громадянина: забезпечення гарантій реалізації конституційного права громадян на судовий захист; повернення довіри суспільства до судової системи.

В експертному середовищі превалює думка, що ця реформа здійснювалася президентом з метою посилення його впливу на суди, фактичного підпорядкування йому судової влади, що дозволяло досягти триєдиної мети: сконцентрувати всю повноту влади в своїх руках; мати можливість використовувати суди в політичних і приватних інтересах; убезпечити себе та представників правлячої політичної команди від будь-якої правової оцінки їх діяльності.

Це підтверджується аналізом ключових законодавчих новел, наслідками їх практичної реалізації, змістом діяльності судів після реформи.

Значна частина ключових положень цієї реформи не відповідає приписам Конституції та міжнародно-правовим стандартам у сфері правосуддя. Зокрема, це стосується наділення Вищої ради юстиції та президента повноваженнями, не передбаченими Основним законом; зниження процесуального статусу Верховного суду України; позбавлення фізичних і юридичних осіб права безпосередньо звертатися за судовим захистом до найвищого судового органу; зміни принципів організації та діяльності органів суддівського самоврядування; запровадження досить невизначених підстав для звільнення судді з посади за порушення присяги та спрощення порядку такого звільнення.

Судова реформа 2010 р. визначила абсолютно нову якість не лише судової, а й усієї державної влади в Україні. На нинішньому етапі розвитку України вона завершила політичну боротьбу за судову владу, що тривала весь час з моменту набуття Україною незалежності. Судова влада припинила існування як самостійна та незалежна гілка влади. На нинішньому етапі вже можна говорити не лише про повну підконтрольність судів політичній владі, а й про те, що судову систему фактично «вбудовано» в президентську вертикаль влади. Причому неконституційна зміна статусу судової влади відбулася шляхом використання легальної юридичної форми прийняття відповідних законів та їх виконання.

Фактично ліквідовано незалежний судовий контроль над діяльністю законодавчої і виконавчої влади, президента, прокуратури та інших органів державної влади. Політична залежність суддів визначила головну та найсуворішу форму їх відповідальності — політичну.

У процесі судової реформи відбувалося маніпулювання міжнародно-правовими стандартами у сфері правосуддя та рекомендаціями Венеціанської комісії. Це, зокрема, виявилося у їх вибірковому врахуванні у відповідних законах.

Формальне закріплення на законодавчому рівні міжнародно-правових стандартів у сфері правосуддя зовсім не означає їх автоматичну дію на практиці. Для повноцінної дії таких стандартів потрібні відповідні політичні, економічні, правові та інші передумови, притаманні демократичній правовій державі. За відсутності таких передумов дія міжнародно-правових стандартів може бути істотно викривлена та навіть повністю нейтралізована. По-друге, міжнародно-правові стандарти можуть бути ефективними лише за умови системного та комплексного запровадження їх у національне судочинство.

Запровадження у практику одних та ігнорування інших стандартів у процесі судової реформи апріорі не могло мати належного ефекту. Більше того, це може виявитися шкідливим, оскільки крім неефективності його наслідком може бути дискредитація міжнародно-правових стандартів у сфері правосуддя.

Проведене дослідження дає підстави зробити висновок про те, що судова реформа 2010 р. істотно погіршила ситуацію з правосуддям в Україні. Загальні результати реформи можна визначити так: «старі проблеми не вирішені, нові проблеми виникли».

До позитивів судової реформи з певними застереженнями можна віднести:

— новий порядок добору кандидатів на посаду судді;

— запровадження практичної підготовки кандидатів на посаду судді та періодичного навчання суддів з метою підвищення рівня їх кваліфікації;

— певні процесуальні зміни (зокрема, скасування можливості направлення апеляційною інстанцією справ на новий розгляд судом першої інстанції);

— зменшення повноважень голови суду та розширення повноважень зборів суддів;

— автоматизований розподіл справ між суддями;

— встановлення підзвітності Державної судової адміністрації з'їзду суддів України;

— новий порядок відсторонення судді від посади у зв'язку з притягненням його до кримінальної відповідальності;

— збільшення суддівської винагороди (насамперед, суддям місцевих судів);

— запровадження нового порядку декларування суддями доходів і витрат.

Позитив цих новел нівелюється превалюванням над ними негативних наслідків судової реформи; вихолощенням їх законодавчого змісту у практичному застосуванні (зокрема, це стосується добору кандидатів на посаду судді та автоматизованого розподілу справ між суддями); новими законодавчими змінами, які мають регресний характер (зокрема, звуження можливостей доступу громадян до судових рішень, послаблення фінансового контролю над доходами/видатками суддів).

Натомість реформа не розв'язала таких проблем як: високий рівень корупції в судах; залежність судів і суддів; політизованість процедури формування суддівського корпусу; порушення розумних термінів розгляду судами справ (судова тяганина); масове невиконання судових рішень; надзвичайно висока завантаженість судів; хронічне недофінансування судової влади; критично низький рівень довіри громадян до суду.

Судовою реформою не усунуто головний внутрішньосистемний чинник залежності суддів — вплив на них голови суду. За експертними оцінками, сьогодні саме голова суду є ключовим елементом судової системи, за допомогою якого здійснюється вплив на суддів під час здійснення ними судочинства.

Судова реформа в багатьох випадках погіршила ситуацію у вітчизняному судочинстві та призвела до появи нових чи посилення наявних негативних явищ, зокрема, посилено залежність судової влади та суддів, погіршено доступність громадян до правосуддя, відбулося «вимивання» професійного ядра суддівського корпусу; істотно послаблено роль суддівського самоврядування.

Головною проблемою вітчизняного судочинства на сьогодні є політична та інша залежність судів і суддів.

Судова реформа 2010 р. не усунула фундаментальної перешкоди для виконання вітчизняними судами їх суспільного і правового призначення — критично низького рівня довіри громадян до суду. Результати соціологічних досліджень засвідчують: сьогодні в Україні немає такої базової суспільної передумови виконання судом функції правосуддя як суспільна довіра до суду.

Зміна Конституції без зміни сутності влади не покращить ситуацію з правосуддям. Більше того, є підстави стверджувати, що розпочата конституційна реформа може її істотно погіршити.

Результати багаторічних соціологічних опитувань громадян свідчать про сталу тенденцію, яку зміцнила судова реформа, — втрату вітчизняним судом функції правового та суспільного арбітра. Суд для громадян і суспільства дедалі більше стає фактором небезпеки.

Ще одним негативним аспектом суспільної оцінки вітчизняних судів є їх сприйняття громадянами як закритої системи, в якій переважають корпоративний інтерес та міцна пов'язаність з правоохоронними органами — прокуратурою, міліцією, СБУ.

Тривожним моментом функціонування правової системи України є те, що на тлі фактичної втрати судом свого «природного» призначення у функціонуванні державного механізму спостерігається чітка тенденція посилення впливу прокуратури на правові, політичні, економічні та інші процеси в державі та суспільстві. Домінування прокуратури над судом та іншими правоохоронними органами є дуже помітним у кримінальному судочинстві, особливо у суспільно резонансних, так званих політичних справах.

Після судової реформи 2010 р. в Україні склалася ситуація, за якої суд разом з прокуратурою та іншими правоохоронними органами виступає складовою єдиного репресивного механізму держави, діяльність якого спрямована на захист діючого політичного режиму.

Проведене дослідження дає підстави для висновку, що внаслідок судової реформи відбулася кардинальна зміна центрів позапроцесуального впливу на судову владу та його концентрація. Якщо раніше центрами такого впливу були президент, Верховна Рада, окремі (ключові) політичні сили, Вища рада юстиції, Верховний суд, Рада суддів України, то сьогодні головним таким центром слід визнати президента та його Адміністрацію.

Ще одним суб'єктом, який у результаті проведення судової реформи істотно збільшив свій вплив на судову владу, є Вища рада юстиції. Це сталося за рахунок розширення її повноважень, зміни принципів організації діяльності та ухвалення рішень, встановлення нових підстав притягнення суддів до відповідальності. Особливої ваги у впливі на судову владу Вищій раді юстиції додало право призначати суддів на адміністративні посади та звільняти з цих посад, а також проведена нею серія резонансних звільнень суддів за порушення присяги. Нинішні повноваження Вищої ради юстиції слід визнати надмірними і такими, що створюють великі ризики неправомірного її впливу на здійснення судочинства. Такі ризики пояснюються політичною залежністю та заангажованістю Вищої ради юстиції, яка, за оцінками європейських правових інституції (Венеціанської комісії, Європейського суду з прав людини) та вітчизняних експертів зумовлена насамперед порядком формування її складу та усталеною практикою діяльності.

Виходячи з ключової ролі Вищої ради юстиції у формуванні суддівського корпусу, а отже — й визначення якості судочинства, можна стверджувати, що забезпечення діяльності ВРЮ на принципах незалежності та об'єктивності є одним з головних завдань подальшого реформування сфери судочинства.

Аналіз рішень Конституційного суду (які, зокрема, стосуються судової реформи 2010 р. та оцінки її ключових положень), результатів експертного опитування щодо принципів діяльності Конституційного суду, рівня суспільної довіри до нього дає підстави для висновку про наявність кризи вітчизняного конституційного судочинства.

Після ухвалення низки політично вмотивованих рішень Конституційний суд не може вважатися незалежним від влади, здатним об'єктивно виконувати функцію конституційного контролю. Це підтверджується також його оцінкою ключових положень судової реформи, яка в багатьох випадках є недостатньо обгрунтованою, суперечливою та спірною. Значну кількість таких положень, які були предметом відповідних конституційних подань, Конституційний суд зовсім не став оцінювати на предмет їх відповідності Основному Закону, що може свідчити про його свідоме самоусунення від виконання своїх конституційних функцій.

Це підтверджується наполегливим небажанням діючої політичної влади виправляти ті очевидні та загальновизнані (навіть авторами судової реформи) недоліки, допущені під час судової реформи, на які неодноразово вказувала у своїх висновках Венеціанська комісія. Так, вона рекомендує українській владі: по-перше, розширити процесуальні повноваження Верховного суду і відновити його конституційний статус; по-друге, позбавити Вищу раду юстиції, яка сьогодні за своїм складом є вочевидь заполітизованим органом, права призначати суддів на адміністративні посади; по-третє, змінити порядок оскарження актів, дій та бездіяльності парламенту, президента, Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів, який виключає можливість апеляційного та касаційного розгляду відповідних скарг.

Виправлення цих ключових недоліків судової реформи 2010 р. не потребує жодних змін до Конституції і за наявності політичної волі, яка є визначальним чинником спрямованості і змісту цієї реформи, надзвичайно швидко може бути зроблене шляхом прийняття «простого» закону.

Проект «Судова реформа 2010 року: чи наближає вона правосуддя в Україні до європейських норм і стандартів?» здійснено Центром Разумкова за підтримки посольства Королівства Нідерландів.

Підготувала Наталя ІВАНОВА