Іноземний досвід: методи оцінки ефективності роботи судів у США

Будь-яка реорганізація, а тим паче реформування, має на меті поліпшення наявного стану речей, інакше усі ці рухи, що вимагають зусиль і витрат, недоцільні. Більш того, поліпшення, якого ми прагнемо досягти, має бути відчутним, вимірюваним. Повною мірою це стосується і судової реформи. Щоб оцінити, наскільки вдало пройшло реформування (сподіваємося, воно таки пройде), необхідно заздалегідь вибрати об'єктивні критерії, за якими можна таку оцінку провести. До речі, було б непогано оцінити систему не лише «після», але й «до», бо як зрозуміти, що експеримент (у будь-якому разі, це експеримент) пройшов вдало?

Президентський законопроект «Про забезпечення права на справедливий суд», який наразі перебуває на етапі підпису у глави держави, містить розділ «Кваліфікаційний рівень судді», що передбачає майбутнє оцінювання суддів шляхом кваліфікаційної атестації. Проте навіть дуже високий кваліфікаційний рівень суддів не є гарантією ефективної роботи суду, а тим паче усієї судової системи. Ініціатива оцінювання ефективності судової системи через окремі суди з'явилася в Україні кілька років тому за сприяння донорів. Наявність системи критеріїв вимірювання та оцінювання ефективності роботи судових установ є вимогою до країн-членів Ради Європи. 13 українських судів в різних регіонах випробували запропоновані експертами критерії та визнали їх прийнятними. Влітку 2013 року результати пілотного оцінювання отримали позитивну оцінку Ради суддів загальних судів, яка рекомендувала поширити такий досвід.

Наразі система показників оцінки якості функціонування суду вже схвалена рішенням Ради суддів України, і є підстави сподіватися на їх широке впровадження по всій країні. Таким чином, питання оцінювання судів і через них ефективності діяльності всієї судової системи, яке не раз обговорювалося на різних заходах, отримало належний розвиток.

У роботі з вироблення показників оцінки ефективності діяльності судів брали участь представники судів різних спеціалізацій з різних регіонів. Вони врахували досвід інших країн Європи та США та ґрунтували свою працю на Стандартах якості роботи судів першої інстанції (США), документах Міжнародного консорціуму досконалості суду, Нідерландської системи RechtspraaQ, Оцінки якості роботи судів Рованіємі (Фінляндія) та рекомендаціях CEPEJ (Комісія з питань ефективності роботи судової системи Ради Європи).

Задля того, щоб зрозуміти, як це працює, наведемо приклад США. У 1987 році у США розгорнулась фахова дискусія щодо фундаментальних обов’язків таких інституцій, як суди. Як результат, у 1990 році з'явилися Стандарти діяльності судів першої інстанції (TCPS). Цей документ мав на меті ліквідувати затримки розгляду справ у судах, посилити увагу до питань якості роботи судів та відкритості їх перед суспільством. Розроблена система оцінювання діяльності суду першої інстанції мала 68 вимірів за 22 стандартами, пов’язаними з п’ятьма основними цінностями судової системи: 1) доступність правосуддя; 2) оперативність та своєчасність; 3) рівність, об’єктивність та чесність; 4) незалежність та підзвітність; 5) громадська довіра.

Систему TCPS було перевірено у дванадцяти судах. Данні збиралися різними методами — від спостережень, моделювання та аналізу матеріалів справ до опитування відвідувачів суду та проведення фокус-груп. Але, як виявилося, серед судів, що проходили оцінювання, лише один — Муніципальний суд Лос-Анджелеса зміг провести оцінку рівня якості своєї роботи по усіх 68 вимірах. Інші ж суди першої інстанції США вибрали для оцінювання та вдосконалення якості своєї діяльності обмежену кількість вимірів.

Система оцінювання TCPS, начебто ідеальна, яка охоплювала найважливіші елементи, пов’язані з якістю функціонування судів, виявилася надмірно складною, громіздкою, через що і залишилася нереалізованою. Втім вже на початку 2000 року Національний центр судів штатів США, проаналізувавши першу невдалу спробу, розпочав пошуки нового підходу, маючи на меті вже не розробку всеосяжної, комплексної моделі якості судової діяльності, а створення практичних інструментів, які могли б використовуватися судами для підвищення якості діяльності та послуг в окремих сферах. Ці інструменти дістали назву CourTools.

Тож якими стали критерії оцінювання успішності судів першої інстанції? Перший залишився тим самим — доступність та об’єктивність. Оцінювати цей рейтинговий критерій повинні користувачі судів. Дослідження засвідчили, що питання «виграшу» чи «програшу» для користувача, який оцінює суд, важить менше, ніж поважне ставлення до нього в суді та те, що процес ухвалення рішення справив враження об’єктивного. Користувачів суду також опитують щодо їхніх вражень про час, проведений ними у суді. Ці суто суб'єктивні оцінки зрештою у сукупності дають доволі об'єктивну картину.

Другий критерій, за яким оцінюють діяльність суду, — це відсоток розглянутих справ від загальної кількості справ, що надійшли до суду. Цей показник є свідченням того, чи успішно і наскільки суд справляється з обсягом справ, що надходять до нього. Його можна використовувати у суді для щомісячних або щорічних порівнянь між різними типами справ, а також для порівняння між окремими судами. Порівняння показників вирішуваності справ між окремими типами справ має допомогти суду виявити проблемні аспекти, які потребують удосконалення.

Третій критерій оцінювання — дотримання процесуальних термінів, тобто відсоток справ, розглянутих або завершених у інший спосіб упродовж відведеного на них процесуального терміну.

Четвертий — тривалість перебування справ на розгляді (кількість днів від подання справи до суду до дати проведення оцінки). Це дає змогу отримати відповіді на такі запитання: чи затримується розгляд? які справи для суду є проблемними? А виходячи з минулих та нинішніх показників тривалості перебування справ на розгляді можна спрогнозувати, чого слід очікувати у майбутньому.

Другий, третій та четвертий показники у своїй сукупності є засадничим інструментом управління в суді, за допомогою якого отримується інформація про фактичну тривалість часу, що витрачається судом на опрацювання справ. Далі це порівнюється з терміном, що передбачений процесуальними нормами.

П'ятий показник — надійність дати слухання справи, тобто кількість призначень дат слухання справи під час розгляду. Цей показник дає зрозуміти, чи здатен суд розпочати судовий процес у першу призначену дату розгляду справи, він тісно пов’язаний із вчасним розглядом справ. На цьому вимірі ґрунтується інструмент оцінювання ефективності практики призначення дати розгляду та перенесення розгляду.

Шостий — надійність та цілісність матеріалів справ. Це відсоток справ, які вдається отримати з місця зберігання впродовж нормативного часу, причому «цілими і неушкодженими», тобто такими, що відповідають встановленим стандартам щодо повноти та точності змісту. Те, як зберігаються судові справи, безпосередньо впливає на своєчасність та цілісність розгляду справ. Завдяки цьому виміру стає зрозумілим, скільки часу витрачається на пошук справи, чи відповідає вміст теки переліку матеріалів по справі та яким чином організовано зберігання матеріалів справ.

Сьомий показник стосується стягнення штрафів. Це відсоток стягнених і переданих за призначенням штрафів від загальної суми призначених у конкретних справах грошових покарань. Цей показник був введений з метою підвищення довіри до суду з боку суспільства. Громадськість цікавлять питання щодо відшкодування збитків постраждалим від злочинів, а цей критерій свідчить , до якої міри суд бере на себе відповідальність за забезпечення виконання рішень, що передбачають виплату стягнень.

Восьмий показник — ефективність роботи присяжних. Це результативність процесу відбору присяжних, достатньо кваліфікованих і готових увійти до складу суду, виражена як відсоток від загальної кількості наявних потенційних присяжних. Відсоток громадян, готових бути присяжними, пов'язаний з повнотою вихідних списків, ефективністю практики управління процесом залучення присяжних, бажанням громадян виконувати роль присяжних, дієвістю правил звільнення від обов’язків присяжного та перенесення засідань, а також з дозволеною кількістю звільнень від обов’язків. Мета цього виміру полягає в мінімізації кількості невикористаних потенційних присяжних, тобто кількості громадян, чиї послуги виявилися непотрібними попри те, що їх було викликано на відбір, визнано достатньо кваліфікованими, і що вони висловили готовність увійти до складу присяжних.

Дев'ятий показник — це задоволеність працівників судового апарату, визначається шляхом рейтингового оцінювання працівниками судового апарату якості робочого середовища та зв’язків між апаратом та керівництвом. Цей критерій є ефективним інструментом з’ясування думки працівників судового апарату щодо наявності у них матеріалів, мотивації, готовності працювати, розуміння важливості своєї місії та відданості ідеї якісного виконання роботи. Володіння інформацією про те, як співробітники сприймають робоче середовище, важливе для сприяння організаційному розвиткові та змінам, для оцінювання командної роботи та стилю менеджменту, підвищення задоволеності від роботи і, отже, для поліпшення якості обслуговування громадян.

Останній, десятий показник — середня вартість розгляду однієї справи, окремо за типами справ. Вартість розгляду справи встановлює прямий зв'язок між обсягом витрат та реальними здобутками. Цей вимір можна використовувати для оцінювання економічного ефекту від інвестування в нові технології, переоснащення судових приміщень, підготовку працівників апарату чи запровадження передового досвіду.

Втім, оцінювання за десятьма критеріями не стало для американських судів обов'язковим. Суди вправі обирати ті виміри, які вважають важливими для свого повсякденного функціонування. Замість запровадження вичерпного списку показників та системи вимірювання у моделі CourTools застосовано гнучкий підхід. По кожному з наведених у Таблиці вимірів CourTools в інтернеті розміщено практичні інструкції.

Та все ж модель CourTools має помітний недолік — відсутність взаємопов’язаності між десятьма переліченими вимірами, невизначеність внеску кожного з них у підвищення якості та поліпшення функціонування суду. З цієї причини Національний центр судів штатів США розробив Рамкову схему вимірювання якості функціонування судів. У цій Рамковій схемі виміри згруповані й розташовані відповідно до принципів, схожих з тими, що застосовуються у відомій в бізнесі Збалансованій системі показників, тобто вони розділені на чотири «квадранти»: ефективність, процесуальна справедливість («задоволеність результатами розгляду справи»), економічність та результативність («продуктивність»).

Дійсно, якщо розглядати суди як організації, створені суспільством для надання йому (суспільству) певних послуг, то чому б не вимагати від судів, щоб ці послуги були якісними, а сама діяльність суду відповідала принципам економічності та ефективності? Тобто, чому б не використати ефективні практики оцінювання організації, що вже зарекомендували себе у бізнес-середовищі? Звичайно, з огляду на специфічну сферу діяльності.

Важливо й те, з якою метою американці проводять оцінювання ефективності діяльності своїх судів. У їхньому розумінні оцінка ефективності — це позитивний, а не каральний метод. Її проводять лише для того, щоб ліквідувати проблемні аспекти у роботі суду, зробити діяльність цієї інституції більш ефективною, спрямованою на задоволення потреб суспільства у своєчасному, чесному і справедливому правосудді.

Підготувала Інга ЛАВРИНЕНКО

Автор статті висловлює подяку фахівцям Проекту USAID «Справедливе правосуддя» за сприяння в отриманні інформації.