Зарубежный опыт: методы оценки эффективности работы судов в США

Любая реорганизация, а тем более реформирование, имеет целью улучшение существующего положения вещей, иначе все эти движения, требующие усилий и затрат, нецелесообразны. Более того, улучшение, которого мы стремимся достичь, должно быть ощутимым, измеряемым. В полной мере это касается и судебной реформы. Чтобы оценить, насколько удачно прошло реформирование (надеемся, оно таки пройдет), необходимо заранее выбрать объективные критерии, по которым можно такую оценку провести. Кстати, было бы неплохо оценить систему не только «после», но и «до», иначе как понять, что эксперимент (в любом случае, это эксперимент) прошел удачно?

Президентский законопроект «Об обеспечении права на справедливый суд», который сейчас находится на этапе подписи у главы государства, содержит раздел «Квалификационный уровень судьи», предусматривающий оценивание судей путем квалификационной аттестации. Однако даже очень высокий квалификационный уровень судей не является гарантией эффективной работы суда, а тем более всей судебной системы. Инициатива оценки эффективности судебной системы через отдельные суды появилась в Украине несколько лет назад при содействии доноров. Наличие системы критериев измерения и оценивания эффективности работы судебных учреждений является требованием к странам-членам Совета Европы. 13 украинских судов в различных регионах испытали предложенные экспертами критерии и признали их приемлемыми. Летом 2013 года результаты пилотного оценивания получили положительную оценку Совета судей общих судов, который рекомендовал распространить такой опыт.

В настоящее время система показателей оценки качества функционирования суда уже одобрена решением Совета судей Украины, и есть основания надеяться на их широкое внедрение по всей стране. Таким образом, вопросы оценки судов и через них эффективности деятельности всей судебной системы, который не раз обсуждался на различных мероприятиях, получил надлежащее развитие.

В работе по определению показателей оценки эффективности деятельности судов принимали участие представители судов разных специализаций из разных регионов. Они учли опыт других стран Европы и США и в основу своего труда положили Стандарты качества работы судов первой инстанции (США), документы Международного консорциума совершенства суда, Нидерландской системы RechtspraaQ, Оценки качества работы судов Рованиеми (Финляндия) и рекомендации CEPEJ (Комиссия по вопросам эффективности работы судебной системы Совета Европы).

Для того чтобы понять, как это работает, приведем пример США. В 1987 году в США развернулась профессиональная дискуссия о фундаментальных обязанностях таких институтов, как суды. В результате в 1990 году появились Стандарты деятельности судов первой инстанции (TCPS). Этот документ был призван ликвидировать задержки рассмотрения дел в судах, усилить внимание к вопросам качества работы судов и открытости их перед обществом. Разработанная система оценки деятельности суда первой инстанции включала 68 измерений по 22 стандартам, связанным с пятью основными ценностями судебной системы: 1) доступность правосудия; 2) оперативность и своевременность; 3) равенство, объективность и честность; 4) независимость и подотчетность; 5) общественное доверие.

Система TCPS была проверена в двенадцати судах. Данные собирались различными методами — от наблюдений, моделирования и анализа материалов дел до опроса посетителей суда и проведения фокус-групп. Но, как оказалось, среди судов, проходивших оценку, только один — Муниципальный суд Лос-Анджелеса смог провести оценку уровня качества своей работы по всем 68 измерениям. Остальные суды первой инстанции США выбрали для оценки и совершенствования качества своей деятельности ограниченное количество измерений.

Система оценивания TCPS, вроде бы идеальная, охватившая важнейшие элементы, связанные с качеством функционирования судов, оказалась чрезмерно сложной, громоздкой, из-за чего и осталась нереализованной. Впрочем, уже в начале 2000 года Национальный центр судов штатов США, проанализировав первую неудачную попытку, начал поиски нового подхода, ставя целью уже не разработку всеобъемлющей, комплексной модели качества судебной деятельности, а создание практических инструментов, которые могли бы использоваться судами для повышения качества деятельности и услуг в отдельных сферах. Эти инструменты получили название CourTools.

Так какими же стали критерии оценки успешности судов первой инстанции? Первый остался прежним — доступность и объективность. Оценивать этот рейтинговый критерий должны пользователи судов. Исследования показали, что вопрос «выигрыша» или «проигрыша» для пользователя, который оценивает суд, значит меньше, чем уважительное отношение к нему в суде и тот факт, что процесс принятия решения произвел впечатление объективного. Пользователей суда также спрашивают об их впечатлениях о времени, проведенном ими в суде. Эти чисто субъективные оценки в конце концов в совокупности дают достаточно объективную картину.

Второй критерий, по которому оценивают деятельность суда, — это процент рассмотренных дел от общего количества дел, поступивших в суд. Данный показатель свидетельствует о том, успешно ли и насколько суд справляется с объемом дел, поступающих к нему. Его можно использовать в суде для ежемесячных или ежегодных сравнений различных типов дел, а также для сравнения отдельных судов. Сравнение показателей решаемости дел между отдельными типами дел должно помочь суду выявить проблемные аспекты, требующие усовершенствования.

Третий критерий оценки — соблюдение процессуальных сроков, то есть процент дел, рассмотренных или завершенных другим способом в течение отведенного на них процессуального срока.

Четвертый — продолжительность нахождения дел на рассмотрении (количество дней от подачи дела в суд до даты проведения оценки). Это дает возможность получить ответы на следующие вопросы: задерживается ли рассмотрение? какие дела для суда являются проблемными? А исходя из прошлых и нынешних показателей продолжительности нахождения дел на рассмотрении можно спрогнозировать, чего следует ожидать в будущем.

Второй, третий и четвертый показатели в своей совокупности являются основополагающим инструментом управления в суде, с помощью которого поступает информация о фактической продолжительности времени, затрачиваемого судом на обработку дел. Далее это сравнивается со сроком, предусмотренным процессуальными нормами.

Пятый показатель — надежность даты слушания дела, то есть количество назначений дат слушания дела при рассмотрении. Этот показатель дает понять, способен ли суд начать судебный процесс в первую назначенную дату рассмотрения дела, он тесно связан со своевременным рассмотрением дел. На этом измерении основывается инструмент оценки эффективности практики назначения даты рассмотрения и переноса рассмотрения.

Шестой — надежность и целостность материалов дел. Это процент дел, которые удается получить из места хранения в течение нормативного времени, причем «целыми и невредимыми», то есть отвечающими установленным стандартам полноты и точности содержания. То, как хранятся судебные дела, непосредственно влияет на своевременность и целостность рассмотрения дел. Благодаря этому измерению становится понятным, сколько времени тратится на поиск дела, соответствует ли содержание папки перечню материалов по делу и каким образом организовано хранение материалов дел.

Седьмой показатель касается взыскания штрафов. Это процент взысканных и переданных по назначению штрафов от общей суммы назначенных в конкретных делах денежных наказаний. Этот показатель был введен с целью повышения доверия к суду со стороны общества. Общественность интересуют вопросы возмещения убытков пострадавшим от преступлений, а этот критерий свидетельствует, до какой степени суд берет на себя ответственность за обеспечение выполнения решений, предусматривающих выплату взысканий.

Восьмой показатель — эффективность работы присяжных. Это результативность процесса отбора присяжных, достаточно квалифицированных и готовых войти в состав суда, выраженная как процент от общего количества потенциальных присяжных. Процент граждан, готовых стать присяжными, связан с полнотой исходных списков, эффективностью практики управления процессом привлечения присяжных, желанием граждан выполнять роль присяжных, действенностью правил освобождения от обязанностей присяжного и переноса заседаний, а также с разрешенным количеством освобождений от обязанностей. Цель этого измерения заключается в минимизации количества неиспользованных потенциальных присяжных, то есть количества граждан, чьи услуги оказались ненужными несмотря на то, что их вызвали на отбор, признали достаточно квалифицированными, и они выразили готовность войти в состав присяжных.

Девятый показатель — это удовлетворенность работников судебного аппарата, определяется путем рейтингового оценивания работниками судебного аппарата качества рабочей среды и связей между аппаратом и руководством. Этот критерий — эффективный инструмент выяснения мнения работников судебного аппарата о наличии у них материалов, мотивации, готовности работать, понимания важности своей миссии и преданности идее качественного выполнения работы. Владение информацией о том, как сотрудники воспринимают рабочую среду, важно для содействия организационному развитию и изменениям, для оценки командной работы и стиля менеджмента, повышения удовлетворенности от работы и, следовательно, для улучшения качества обслуживания граждан.

Последний, десятый показатель — средняя стоимость рассмотрения одного дела, отдельно по типам дел. Стоимость рассмотрения дела устанавливает прямую связь между объемом расходов и реальными достижениями. Это измерение можно использовать для оценки экономического эффекта от инвестирования в новые технологии, переоснащение судебных помещений, подготовку работников аппарата или внедрение передового опыта.

Впрочем, оценивание по десяти критериям не стало для американских судов обязательным. Суды вправе выбирать те измерения, которые считают важными для своего повседневного функционирования. Вместо введения исчерпывающего списка показателей и системы измерения в модели CourTools применяется гибкий подход. По каждому из приведенных в Таблице измерений CourTools в интернете размещены практические инструкции.

И все же у модели CourTools есть явный недостаток — отсутствие взаимосвязанности между десятью перечисленными измерениями, неопределенность вклада каждого из них в повышение качества и улучшение функционирования суда. По этой причине Национальный центр судов штатов США разработал Рамочную схему измерения качества функционирования судов. В этой Рамочной схеме измерения сгруппированы и расположены в соответствии с принципами, схожими с теми, которые применяются в известной в бизнесе сбалансированной системе показателей, то есть они разделены на четыре «квадранта»: эффективность, процессуальная справедливость («удовлетворенность результатами рассмотрения дела»), экономичность и результативность («производительность»).

Действительно, если рассматривать суды как организации, созданные обществом для оказания ему (обществу) определенных услуг, то почему бы не требовать от судов, чтобы эти услуги были качественными, а сама деятельность суда отвечала принципам экономичности и эффективности? То есть, почему бы не использовать эффективные практики оценки организации, уже зарекомендовавшие себя в бизнес-среде? Конечно, учитывая специфическую сферу деятельности.

Важно и то, с какой целью американцы проводят оценивание эффективности деятельности своих судов. В их понимании оценка эффективности — это позитивный, а не карательный метод. Ее проводят только для того, чтобы ликвидировать проблемные аспекты в работе суда, сделать деятельность этого учреждения более эффективной, направленной на удовлетворение потребностей общества в своевременном, честном и справедливом правосудии.

Подготовила Инга ЛАВРИНЕНКО

Автор статьи выражает благодарность специалистам Проекта USAID «Справедливое правосудие» за содействие в получении информации.