О «санкциях» как о специальных ограничительных мерах: регламентация и риски применения

Останнім часом інформаційною територією не пройти, не спіткнувшись об тему санкцій. Їм приділяється уваги не менше, ніж вакцинації і, можливо, погоді. Соціологічною групою «Рейтинг» 22–23 лютого навіть проведено опитування, за результатами якого з’ясувалося, що майже 60% українців підтримують санкції проти Медведчука, Марченко і ще восьми фізичних і 19 юридичних осіб, накладені рішенням РНБО України від 19 лютого.

То що це таке — санкції, і чому 28% українців усе ж не підтримали їх?

У 2014 році Закон «Про санкції» приймався в терміновому постреволюційному режимі. 8 серпня законопроєкт було внесено урядом на розгляд парламенту, через чотири дні прийнято у першому читанні, ще через два — в цілому, а 12 вересня закон набув чинності.

Під час презентації проєкту у парламенті 14 серпня тодішній прем’єр-міністр Арсеній Яценюк заявив, що уряд уже «підготував список 172 громадян Російської Федерації та громадян інших держав, які підривають територіальну цілісність і незалежність України, та 65 переважно російських компаній, які фінансують тероризм і підтримували анексію Криму». Тобто закон про санкції мав стати правовою основою для прийняття президентом уже підготовленого указу щодо застосування санкцій. Проте сталося не так, як гадалося. Закон виявився не таким простим для застосування, і своє перше рішення на його виконання РНБО прийняла лише через рік — 2 вересня 2015 року. Тоді санкції було застосовано до 105 юридичних і 388 фізичних осіб, серед яких 140 громадян України, що «створювали реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяли терористичній діяльності та/або порушували права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави» тощо. Стосовно фізичних осіб були застосовані санкції переважно у вигляді блокування активів і зупинення фінансових операцій, запобігання виведенню капіталів за межі країни, а також позбавлення державних нагород України тих, у кого вони були.

Пізніше РНБО понад 20 разів приймала рішення щодо застосування санкцій: міжнародних згідно з резолюціями Ради Безпеки ООН чи за пропозицією Кабінету міністрів та національних — на підставі пропозицій Верховної Ради, президента, Кабінету міністрів, Національного банку чи Служби безпеки України.

Важко сказати щось про ефективність цього закону з огляду на відсутність як згадки в ньому про будь-які механізми моніторингу і контролю виконання рішень РНБО, так і відповідних опублікованих звітів про результати їх виконання. Принаймні нам не вдалося знайти актів про позбавлення державних нагород України ані громадян України Миколи Пачковського та Яніни Павленко, ані росіянина Сергія Глазьєва та інших.

Певною мірою вади контролю можна виправити в результаті реалізації рішення РНБО від 26 лютого 2021 року №77/2021 «Про стан виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України». Але сподіватися на кардинальну зміну ситуації марно, адже це рішення не має сили закону, а його зміст є декларативним: «Кабінету міністрів України... забезпечувати виконання... вжити заходів щодо притягнення до відповідальності... запровадити процедуру схвалення планів організації виконання завдань... Прем’єр-міністрові взяти під особистий контроль...». Ну, як завжди.

Суб’єкти санкцій

Закон «Про санкції» до переліку суб’єктів санкцій відносить: а) іноземну державу; б) іноземну юридичну особу; в) юридичну особу, яка перебуває під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента; г) іноземця; д) особу без громадянства; е) суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

Отже, суб’єктами санкцій є переважно іноземні держави, іноземці та юридичні особи. Але, як випливає із закону, фізичні особи, що здійснюють терористичну діяльність, також є суб’єктами санкцій, причому незалежно від громадянства. Це положення узгоджується із Законом «Про боротьбу з тероризмом», де зазначено, що керівники та посадові особи підприємств, установ і організацій, а також громадяни, які сприяли терористичній діяльності, несуть відповідальність за це згідно із законом.

Питання про правомірність застосування Закону «Про санкції» до громадян України є одним із каменів спотикання. Тож цілком закономірно постає запитання, чи може громадянин України, навіть якщо його і підозрюють у терористичній або будь-якій антидержавній діяльності, бути підданий кримінальному покаранню без слідства, суду та обвинувального вироку, яким його вину було б доведено в законному порядку, як про це сказано в Конституції.

У цьому контексті важливо з’ясувати два моменти: що слід розуміти під терористичною діяльністю та чи є санкції, передбачені Законом «Про санкції», кримінальним покаранням у розумінні Конституції.

Закон «Про боротьбу з тероризмом» визначає, що терористична діяльність охоплює не лише власне підготовку і реалізацію терористичних актів, а й підбурювання до їх вчинення та чимало інших діянь, включно з пропагандою і поширенням ідеології тероризму, фінансуванням і будь-яким іншим сприянням тероризму.

Що ж до природи санкцій, то вона є, за одним винятком, про який нижче, все ж не кримінально-, а адміністративно-правовою.

По-перше, санкції в законі скорочено іменуються як «спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи». Їх призначенням, виходячи з назви цих заходів та інших положень закону, є не кара, а обмеження економічної та іншої суміжної діяльності, яка сприяє тероризму, іншим посяганням на національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України. Пафосно назвавши їх санкціями, законодавець переслідував, швидше, політичну мету — підкреслити готовність Української держави відповідати на ворожі дії з урахуванням особливостей гібридної війни.

По-друге, Кримінальний кодекс України як покарання передбачає заходи примусу — обмеження в реалізації прав і свобод людини. Ними є позбавлення волі, обмеження волі, арешт, позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, громадські роботи, штраф, конфіскація майна. Застосувати їх може тільки суд своїм обвинувальним вироком, а виконують їх установи виконання покарань, кримінально-виконавчі інспекції та органи державної виконавчої служби.

На відміну від цього, «спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи», передбачені Законом «Про санкції», не полягають у позбавленні людини ані волі, ані власності, ані інших конституційних прав і свобод. Тому їх застосування до громадян України не виключається — з урахуванням деяких винятків, про що нижче.

«Санкції» мають адміністративно-правовий характер

Обмежувальні заходи, перелік яких наведено у статті 4 Закону «Про санкції», містилися в законах України ще задовго до 2014 року під цією ж або схожою назвою та застосовувалися до порушників законодавства відповідними уповноваженими органами. Так, було передбачено:

• адміністративно-господарські санкції — обмеження і зупинення діяльності суб’єкта господарювання, зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення певних видів господарської діяльності, ліквідація суб’єкта господарювання тощо — Господарським кодексом;
• блокування цінних паперів — Законом «Про захист економічної конкуренції»;
• встановлення особливостей здійснення операцій, пов’язаних із рухом капіталу, запровадження дозволів і (або) лімітів на проведення окремих валютних операцій — Законом «Про валюту і валютні операції»;
• зупинення дії та анулювання дозволу, анулювання ліцензії — Митним кодексом, Кодексом про надра, законами «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про ринок електричної енергії» та іншими;
• анулювання, тимчасове припинення дії сертифіката, свідоцтва, ліцензії, дозволу — Повітряним кодексом;
• обмеження транзиту товарів — Митним кодексом;
• обмеження в наданні телекомунікаційних послуг— Законом «Про телекомунікації»;
• скасування або зупинення дії дозволу, висновку чи міжнародного імпортного сертифіката — Законом «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання»;
• обмеження, зупинення, припинення використання радіоелектронних засобів мовлення, анулювання ліцензії на мовлення або дозволу на експлуатацію радіоелектронного засобу мовлення — Законом «Про радіочастотний ресурс України»;
• обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів здійснюваних банком операцій, у тому числі операцій із пов’язаними з банком особами, заборона надавати бланкові кредити, відкликання банківської ліцензії та ліквідація банку — Законом «Про банки і банківську діяльність»;
• обмеження або заборона видачі коштів із поточних і вкладних (депозитних) рахунків фізичних та юридичних осіб, обмеження і тимчасова заборона проведення валютних операцій на території України, зокрема операцій з вивезення, переказування і пересилання за межі України валютних цінностей, — Законом «Про Національний банк України»;
• заборона, скасування, припинення або зміна виконання будь-яких видів польотів і авіаційної діяльності — Повітряним кодексом;
• обмеження пересування особи чи транспортного засобу, обмеження доступу до визначеної території — Законом «Про поліцію».

Однак проблема в тому, що підстави застосування цих обмежень інші, ніж ті, що передбачені Законом «Про санкції», а посилань на передбачені цим законом підстави застосування санкцій перелічені закони не містять. Це означає, що безпосередньо на підставі рішення РНБО та указу президента вони не можуть бути застосовані, для їх застосування потрібно внести доповнення до відповідних законів, в яких було б зазначено, що відповідні обмеження, крім іншого, можуть застосовуватися і на виконання Закону «Про санкції». Поки цих доповнень немає, застосування відповідних обмежень і заборон може бути визнане судом безпідставним.

Загалом влада на правильному шляху. Але...

Розуміючи необхідність установлення зв’язку між Законом «Про санкції» та іншими законами, що передбачають суб’єктів і порядок застосування обмежувальних заходів адміністративного та адміністративно-економічного характеру, влада частково забезпечила цей зв’язок.

Так, Закон «Про санкції» спричинив безпосередні зміни щодо обмежень чи заборон стосовно осіб, до яких застосовано спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), а також пов’язаних із ними осіб, до таких законів:

• «Про публічні закупівлі» і «Про оборонні закупівлі» — щодо заборони участі в закупівлях;
• Земельний кодекс — щодо заборони на укладення правочинів із набуття у власність земельних ділянок;
• «Про оренду державного та комунального майна» та «Про приватизацію державного і комунального майна» — щодо заборони бути орендарями та покупцями об’єктів приватизації;
• «Про цінні папери та фондовий ринок» — щодо заборони або обмеження емісії та обігу цінних паперів емітента, який створений відповідно до законодавства держави, що здійснює збройну агресію проти України, а також щодо нікчемності правочинів щодо цінних паперів, вчинених за участі, від імені та/або на користь осіб, до яких застосовано санкції;
• «Про державну підтримку інвестиційних проєктів із значними інвестиціями в Україні» — щодо недопущення до подання заявки;
• «Про внутрішній водний транспорт» — щодо заборони плавання під Державним прапором України суднам, власниками або судновласниками яких чи учасниками (акціонерами, членами) або кінцевими бенефіціарами власників або судновласників яких є громадяни держави, визнаної Україною державою-агресором або державою-окупантом, юридичні особи, зареєстровані на території держави, визнаної Україною державою-агресором або державою-окупантом, держава, визнана Україною державою-агресором або державою-окупантом, фізичні та юридичні особи, стосовно яких застосовані санкції; заходу таким суднам на внутрішні водні шляхи України, здійснення ними міжнародних і каботажних перевезень;
• Кодекс торговельного мореплавства України— щодо заборони реєстрації у Державному судновому реєстрі України зазначених суден;
• «Про надання будівельної продукції на ринку» — щодо обмежень участі у відповідній діяльності юридичній особі, в якій є частка держави, визнаної державою-агресором або державою-окупантом, або кінцевими бенефіціарними власниками якої є резиденти таких держав, або щодо якої застосовані санкції;
• «Про основні засади забезпечення кібербезпеки України» — щодо обмеження участі у заходах із забезпечення інформаційної безпеки та кібербезпеки будь-яких суб’єктів господарювання, які перебувають під контролем держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором, або держав та осіб, стосовно яких діють санкції;
• «Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків» — щодо заборони брати участь у відповідних спрощених процедурах банкам, до яких застосовано санкції;
• «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» — щодо обов’язку суб’єкта первинного фінансового моніторингу встановити високий ризик ділових відносин стосовно клієнтів, щодо яких (або кінцевих бенефіціарних власників яких) застосовані санкції.

Закон «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачає можливість заборони в’їзду на територію України та скасування віз в інтересах забезпечення національної безпеки України.

Керуючись законами «Про санкції» та «Про Національний банк України», Правління НБУ видало 1 жовтня 2015 року постанову №654 «Про забезпечення реалізації і моніторингу ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в якій у частині своєї компетенції визначило порядок застосування окремих санкцій — блокування активів, зупинення фінансових операцій, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних і фінансових зобов’язань і/або зупинення виконання економічних і фінансових зобов’язань (заборона надавати кредити, позики, фінансову допомогу, гарантії; заборона здійснювати кредитування через купівлю цінних паперів; заборона придбання цінних паперів).

Так само і Міністерство юстиції наказом №957/5 від 24 березня 2017 року внесло зміни до Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України щодо порядку перевірки факту застосування санкцій.

А от до законів «Про товариства з обмеженою та додатковою відповідальністю» і «Про акціонерні товариства» зміни щодо заборони збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність, не внесені. Так само відсутні зміни до законів «Про карантин рослин», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про ветеринарну медицину» та інших законів щодо додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю. Також немає змін до Господарського, Митного, Податкового кодексів, інших законів, згаданих вище.

Отже, влада на правильному шляху, але пройдено ще недостатньо.

Щодо блокування активів

Як на певну проблему іноді вказують на нібито неконституційність блокування активів — тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися майном, що їй належить.

Відповідно до Конституції кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, і ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності, але використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам громадян та інтересам суспільства. Перший протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод також визначає, що позбавлення власності може відбуватися в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права, а держава може вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів.

Конституційний суд у своєму рішенні (Перший сенат) у справі за конституційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «МЕТРО Кеш енд Кері Україна»від 5 червня 2019 року №3-р(І)/2019 визначив: «Право власності не є абсолютним, тобто може бути обмежене, однак втручання у це право може здійснюватися лише на підставі закону з дотриманням принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, який вимагає досягнення розумного співвідношення між інтересами особи та суспільства». Про те саме сказано і в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року: «Суд повинен визначити, чи було дотримано справедливого балансу між вимогами інтересів суспільства і вимогами захисту основних прав людини».

У національному законодавстві питання обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майномвизначаються в Цивільному кодексі (статті 13, 319 і 373 та ін.), але тільки в загальних рисах, а також у законах, що оберігають нас від погіршення екологічної ситуації та природних якостей землі(закони «По надра», «Про охорону навколишнього природного середовища»). На жаль, у цих законах прямо не йдеться про ситуації загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності Українитощо.

Виняток є лише в частині замороження активів, що пов’язані з тероризмом і його фінансуванням, розповсюдженням зброї масового знищення та його фінансуванням, що передбачено спеціальними статтями Закону «Про боротьбу з тероризмом», які покладають відповідний обов’язок на Службу безпеки України. При цьому прямо визначено, що наявність кримінального провадження не є обов’язковою умовою для ініціювання Службою безпеки питання про включення фізичних осіб, юридичних осіб та організацій до відповідних санкційних переліків, хоча включення до таких переліків здійснюється за рішенням суду.

Із усього зазначеного випливає необхідність встановити в Законі «Про санкції» та інших законах чіткі підстави, строки, порядок, повноваження певних суб’єктів і способи щодо тимчасового обмеження права користуватися та розпоряджатися належним їй майном особою, до якої застосовані спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції). Тому, попри бажання Правління НБУ, його згадана вище постанова від 1 жовтня 2015 року №654не випливає з положень Закону «Про Національний банк України», оскільки в цьому законі про ті обмежувальні заходи, що передбачені Законом «Про санкції», прямо не згадується.

Щодо позбавлення державних нагород, інших форм відзначення

Згідно з рішенням РНБО від 26 лютого 2021 року, яке має бути введене в дію указом президента, десять колишніх українських генералів та адміралів позбавлені державних нагород і військових звань. Проте підстав для цього законодавство не передбачає, що робить указ президента в цій частині незаконним.

Так, відповідно до Конституції президент присвоює вищі військові звання та інші вищі спеціальні звання. Але Конституція не надає права президентові позбавляти будь-кого цих звань, а аналогія закону тут недоречна.

Закон «Про військовий обов’язок і військову службу» визначає, що військові звання присвоюються довічно, хоча і не заперечує можливості їх позбавити — в порядку, визначеному статутами Збройних сил України, положеннями про проходження військової служби, положеннями про проходження громадянами України служби у військовому резерві.Проте Дисциплінарний статут Збройних сил України передбачає можливість лише пониження у військовому званні, але не його позбавлення і ніколи не передбачав можливості позбавлення генеральських звань.

Насправді ж позбавленою звання може бути лише особа, яка його має, у разі її засудження за тяжкий чи особливо тяжкий злочин, як це передбачено Кримінальним кодексом.

Що ж стосується позбавлення державних нагород, то Закон «Про державні нагороди» ніби не залишає сумнівів: позбавити їх може тільки президент України лише у разі засудження нагородженого за тяжкий злочин за поданням суду у випадках, передбачених законом. Проте ані Кримінальний, ані Кримінальний процесуальний чи Кримінально-виконавчий кодекс, ані інші закони положень щодо можливості чи обов’язку суду вносити таке подання не містять. Проєкт закону «Про внесення змін до Закону України «Про державні нагороди України» (щодо процедури позбавлення державних нагород згідно з Законом України «Про санкції»)» (№2266а від 3 липня 2015 року) Верховною Радою розглянуто не було, попри його одностайну підтримку профільним комітетом.

Що означають у Законі «Про санкції» слова «інші форми відзначення», невідомо.

Таким чином, у цій сфері — суцільні прогалини, які підлягають заповненню.

Інші вади Закону «Про санкції»

Закон «Про санкції» у цілому має право на існування та застосування. Але він потребує значного удосконалення, на що одним із перших звернув увагу голова Верховної Ради Дмитро Разумков, якому це і належить за посадою.

На наш погляд, крім відсутності зв’язку Закону «Про санкції» з іншими законами, які визначали б належні підстави, порядок, суб’єктів і способи застосування всіх видів передбачених ними обмежувальних заходів (що є його основним недоліком), іншими вадами закону є такі:

1. його неузгодженість із Законом «Про національну безпеку України», який дозволяє РНБО розглядати пропозиції щодо застосування відповідно до закону спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів лише в трьох випадках — в умовах воєнного або надзвичайного стану, в особливий період, а також у разі виникнення кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України;
2. відсутність визначеності у питанні, хто саме та в якій формі повинен встановлювати, що дії певних суб’єктів «створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод»;
3. відсутність юридичної визначеності щодо точного змісту понять «загроза національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України», «порушення інтересів суспільства та держави», «експропріація чи обмеження права власності», «завдання майнових втрат», «створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод», а також щодо того, наскільки потужними чи масштабними мають бути такі загрози, порушення, втрати, перешкоди;
4. відсутність чіткості у питанні, які саме санкції з понад двох десятків їх видів, за яких підстав і в якому порядку можуть бути застосовані як виняток до громадян України, і взагалі, які з цих санкцій підлягають застосуванню до юридичних, які — до фізичних осіб, а які — до держав;
5. відсутність контрольних механізмів і способів координації, з допомогою яких РНБО мала би можливість належно виконувати свої повноваження в контакті з відповідними органами державної влади. РНБО повинна лише приймати рішення про застосування санкцій. Інші ж органи, керуючись законами, які визначають їхні повноваження, повинні мати як обов’язок, так і можливість ці рішення виконувати;
6. покладення на Верховну Раду неконституційних повноважень вносити на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, а також затверджувати відповідні рішення РНБО;
7. відсутність строків дії санкцій, що полягають в обмеженнях чи зупиненні тих або інших видів діяльності, можливостей;
8. відсутність реальної юридичної відповідальності виконавців рішень РНБОза свідоме блокування виконання санкцій.

Щодо проєктів законів про зміни до Закону «Про санкції»

Недоліки Закону «Про санкції» певною мірою могли б бути нівельовані шляхом прийняття законів, якими пропонувалися зміни до нього. Таких спроб було принаймні 15 за час діяльності Верховної Ради VIII і IX скликань. Але жоден законопроєкт не прийнятий, і, хоч як це дивно, майже всі вони відкликані самими ж суб’єктами законодавчої ініціативи.

Так, не були прийняті законопроєкти щодо:

— дзеркальних майнових санкцій стосовно Російської Федерації (№1206 від 2 грудня 2014 року) та примусового вилучення об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів на користь держави у зв’язку із порушенням прав та інтересів України (№2338а від 13 липня 2015 року);

— призначення тимчасових керуючих (ресиверів) юридичним особам, які прямо чи опосередковано контролюються або діють в інтересах осіб, відносно яких застосовано блокування активів (№2607 від 8 квітня 2015 року);

—прямого поширення санкцій на тих громадян України, які сприяють здійсненню або здійснюють терористичну діяльність чи пов’язані зі створенням та/або діяльністю організованих злочинних угруповань (№5416 від 17 листопада 2016 року); поширення дії всіх положень Закону «Про санкції» на громадян України, а також доповнення переліку санкцій забороною діяльності суб’єктів права власності і господарювання, власником будь-якої кількості акцій (часток, паїв) і/або кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є резидент держави-агресора (№8340 від 8 травня 2018 року);

— заборони використання на об’єктах критичної інфраструктури програмного забезпечення та технічних засобів телекомунікацій походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції (№8042 від 15 лютого 2018 року);

— синхронізації санкцій із рішеннями про запровадження санкцій уповноважених органів Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії або уповноважених органів Сполучених Штатів Америки (№9116 від 21 вересня 2018 року).

Із тих законопроєктів, які наразі розглядаються у Верховній Раді, слід звернути увагу на три.

Перший — №4002 від 1 вересня 2020 року. Ним передбачено: встановити кримінальну відповідальність для фізичних осіб і заходи кримінально-правового характеру для юридичних осіб за невиконання санкцій, а також фінансові санкції за порушення законодавства про санкції; визначити орган контролю за дотриманням законодавства про санкції.

Однак цей законопроєкт, усупереч вимогам юридичної визначеності, не конкретизував діянь, за вчинення яких має наставати відповідальність, а також не регламентував діяльності згаданого органу контролю (його обов’язки та повноваження, способи перевірок, акти реагування тощо).

Другий — №4454 від 3 грудня 2020 року. Ним передбачено прийняти на заміну Закону «Про санкції» Закон «Про національні та міжнародні санкції». Порівняно з чинним законом пропонується:

• виключити можливість його застосування до громадян України;
• включити до підстав застосування санкцій факти порушень Загальної декларації прав людини і Статуту ООН;
• скоротити перелік видів санкцій, виключивши такі, як зупинення виконання економічних і фінансових зобов’язань, заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю, позбавлення державних нагород України тощо, з чим частково варто погодитися;
• визначити Міністерство фінансів як орган з питань реалізації та контролю санкційної політики і наділити його низкою повноважень;
• деталізувати зміст пропозицій про застосування санкцій;
• встановити фінансові санкції за порушення законодавства про санкції.

Проте цих удосконалень недостатньо, а деякі з них виглядають сумнівними. Зокрема, немає потреби ухвалювати новий закон, якщо є можливість розширити положення чинного. Дискусійною є пропозиція покласти застосування різних за своїм характером видів санкцій (у тому числі не властивих для діяльності Міністерства фінансів, як-от заборона заходження іноземних суден і кораблів до територіального моря України) на один державний орган замість того, щоби покласти цей обов’язок на профільні державні органи, кожен з яких мав би компетентно вирішувати поставлені перед ним завдання. Дивною також є ситуація, за якої вищі органи державної влади — парламент, глава держави та уряд — повинні звертатися зі своїми пропозиціями щодо застосування санкцій до консультативно-дорадчого органу при президентові. Нарешті, цей законопроєкт не розв’язує всіх інших проблем, позначених вище.

Третій законопроєкт — №5030 від 5 лютого 2021 року. Ним пропонується: розширити перелік підстав для застосування санкцій (за рахунок санкцій, застосовуваних уповноваженими органами Сполученого Королівства або уповноваженими органами США) і зобов’язати Національне агентство з питань запобігання корупції піддавати обов’язковій повній перевірці декларації суб’єктів санкцій, здійснювати стосовно них моніторинг способу життя і спеціальну перевірку, а суб’єктів первинного фінансового моніторингу — встановлювати високий ризик ділових відносин щодо таких суб’єктів. Але положення цього законопроєкту у разі його прийняття поширюватимуться лише на тих громадян України, які сприяли терористичній діяльності.

Висновок. Слід віддати належне рішучості і завзяттю, з якими президент Володимир Зеленський, секретар РНБО Олексій Данілов та інші члени РНБО останнім часом узялися застосовувати санкції. Але все ж видається, що їх широкому застосуванню мав би передувати період належної правової, інституційної та організаційної підготовки. Недоліки початкової редакції Закону «Про санкції» можна було не побачити або пробачити в революційному 2014-му. Однак у керівників держави та всіх нас було достатньо часу, аби ці недоліки виправити, бути витриманими та навчитися прогнозувати правові і політичні наслідки прийнятих рішень. Зрештою, не все, що треба робити заради рейтингу, можна робити.