Судебная реформа: «Попытка № 5»

Интригой осени, касающейся очередной попытки провести судебную реформу в Украине, стал процесс подготовки правительственного законопроекта «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и другие законодательные акты относительно усовершенствования принципов организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами». Дополнительный ажиотаж вокруг этого законопроекта был вызван закрытым режимом очередного обсуждения его положений, проходившего 13 октября в помещении Верховного суда Украины, что наталкивает на неутешительный вывод о попытке инициаторов изменений в судебной системе кулуарно договориться о наиболее острых аспектах будущей реформы.

Вместе с тем анализ положений этого законопроекта свидетельствует, что он не является чем-то радикально новым, а основывается на редакции одноименного проекта, подготовленного еще в 2011 году рабочей группой Национальной комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права. Разработка последнего происходила при активном сотрудничестве с Верховным судом Украины, возглавляемым в то время Василием Онопенко, как одним из наиболее заинтересованных в таких изменениях субъектов. Не в последнюю очередь подготовка законопроекта тогда была вызвана принятием 7 июля 2010 года Верховной Радой Закона «О судоустройстве и статусе судей», которым статус высшего органа в системе судов общей юрисдикции был нивелирован.

По обращению председателя Нацкомиссии Сергея Головатого в Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианская комиссия) последняя подготовила и приняла общее экспертное заключение по законопроекту «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей Украины» и другие законодательные акты Украины» (CDL-AD (2011) 033 от 18 октября 2011 года).

Венецианская комиссия положительно оценила предложенные законопроектом изменения, отметив в своем заключении, что в нем усовершенствованы предварительные предложения в этой сфере и учтены многие из высказанных ранее рекомендаций Комиссии. Рекомендации, которые не были учтены в новом тексте, касаются, главным образом, положений Конституции Украины и поэтому не могут быть изменены без внесения изменений в Основной Закон. Эксперты Комиссии отметили, что в этом законопроекте, по крайней мере, частично отклонено предыдущее решение фактически лишить Верховный суд большинства его полномочий и восстановлены его позиции высшего судебного органа в судебной системе.

Вместе с тем, откровенное неприятие тогдашним президентом Виктором Януковичем даже самой идеи существования в Украине судебной системы, основанной на европейских стандартах, сквозным принципом в которой является независимость судей, не дало возможности реализовать положения указанного законопроекта. А официальные заявления и законопроектные инициативы по продолжению судебной реформы в Украине воспринимались юридическим сообществом не иначе как фарс.

Подготовленный в режиме повышенной секретности в стенах Верховного суда и согласованный с Администрацией президента проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно полномочий Верховного суда Украины» (регистр. №3356 от 4 октября 2013 года, внесенный народными депутатами С. Киваловым, В. Пилипенко и В. Писаренко), который на самом деле не предусматривал системных качественных изменений в части полномочий Верховного суда, в основе которых лежат европейские стандарты построения и функционирования судебной системы, а инициировался лишь для отвода глаз общественности, так и не был принят Верховной Радой.

В то же время, ряд положений касательно статуса Верховного суда из подготовленного Нацкомиссией законопроекта были воплощены в проекте закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно полномочий Верховного суда Украины как наивысшего судебного органа в системе судов общей юрисдикции» (регистр. №3356-2 от 24 октября 2013 года, внесенный народными депутатами Н. Агафоновой, В. Кличко и П. Петренко). Но Верховной Радой указанный проект тоже не был поддержан.

Возвращаясь к положениям правительственного законопроекта, следует отметить, что согласно пояснительной записке, необходимость его разработки вызвана тем, что практика реализации положений Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» привела к ухудшению доступа к справедливому суду и к увеличению зависимости судей. При этом нельзя не согласиться с разработчиками законопроекта в том, что эффективное решение комплекса проблем, связанных с функционированием судебной системы, невозможно без принятия новой редакции Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» и внесения системных изменений в процессуальные кодексы и других связанных законов, вытекающих из обязательств Украины перед Советом Европы.

Правительственный законопроект хотя и базируется на положениях одноименного законопроекта, разработанного Нацкомиссией и в целом положительно оцененного Венецианской комиссией, его разработчики вместе с экспертным сообществом пытались комплексно подойти к совершенствованию законодательных положений, касающихся принципов организации и деятельности судебной системы Украины, статуса судей, порядка осуществления судопроизводства и т. д., ряд его положений являются небесспорными, о чем будет указано далее.

Разработчики законопроекта сгруппировали направления, по которым предлагается усовершенствовать положения законодательства Украины о судоустройстве и статусе судей, а также положения процессуальных кодексов, в несколько блоков, в соответствии с целями, которых планируется достичь реализацией положений законопроекта. Среди них:

1. Упрощение судебной системы и усиление ее институциональной способности, что будет заключаться в объединении судов гражданской и хозяйственной юрисдикции. Такие изменения обосновываются сходством процедур хозяйственного и гражданского судопроизводства, а потому местные хозяйственные суды предлагается реорганизовать в окружные суды по рассмотрению гражданских и уголовных дел. Соответствующие изменения должны коснуться также апелляционных и высших специализированных судов. В частности, Высший хозяйственный суд предлагается объединить с Высшим специализированным судом по рассмотрению гражданских и уголовных дел. По замыслу разработчиков законопроекта, вскоре положения Хозяйственного процессуального кодекса должны быть имплементированы в Гражданский процессуальный кодекс. Положительной новеллой законопроекта является усиление роли Верховного суда в формировании единой судебной практики. Он сам будет решать вопрос о допуске дел к рассмотрению в Верховном суде, сможет просматривать дела на предмет неодинакового применения норм не только материального, но и процессуального права.

2. Введение новых механизмов отбора судей по объективным критериям и справедливым процедурам, что будет заключаться в лишении президента Украины и Верховной Рады не предусмотренного для них Конституцией полномочия переводить судей. Законопроектом предлагается возложить исполнение этого полномочия на Совет судей Украины по представлению квалификационной комиссии судей по результатам конкурса на замещение вакантной должности судьи или в предусмотренных законопроектом случаях без проведения конкурса и без рассмотрения этого вопроса квалификационной комиссией судей.

3. Реформирование системы дисциплинарной ответственности судей в соответствии с европейскими стандартами, что будет заключаться в более четком определении перечня оснований для дисциплинарной ответственности судей, создании дисциплинарной комиссии, наряду с судьями включающей также представителей юридической общественности, унификации процедуры дисциплинарного производства как для дисциплинарной комиссии, так и для Высшего совета юстиции, установлении широкой шкалы дисциплинарных взысканий и четких сроков давности для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности и т. д.

4. Упрощение и усиление судейского самоуправления, что будет заключаться в ликвидации таких организационных форм судейского самоуправления как конференции и советы судей, образующихся по принципу специализации. Вместо этого предлагается оставить только такие органы судейского самоуправления как собрание судей в каждом суде, Съезд судей Украины и Совет судей Украины, а также пересмотреть функции и полномочия этих органов.

5. Улучшение доступа к справедливому суду, что будет заключаться в том, что обязанность правильного определения юрисдикции и подсудности дела будет переложена с истцов на суды: в случае получения судом заявления, которое является неподсудным или не принадлежит к юрисдикции этого суда, последний обязан передать его согласно принадлежности. Предлагается ввести унифицированный в различных видах судопроизводства механизм вручения судебных решений, а также увеличить сроки на обжалование судебных решений. Также законопроектом предлагается унифицировать процедуры отвода судьи и т. д.

Более детальный анализ положений законопроекта «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и другие законодательные акты относительно усовершенствования принципов организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами» является предметом отдельной статьи.