Плюсы и минусы нового закона о прокуратуре

Процесс реформирования прокуратуры Украины имеет довольно продолжительную историю. В частности, еще на этапе вступления Украины в Совет Европы в Заключении Парламентской ассамблеи Совета Европы №190 (1995) от 26 сентября 1995 года (о заявке Украины на вступление в Совет Европы) было отмечено, что роль и функции Генеральной прокуратуры в Украине должны быть изменены (особенно в части осуществления общего контроля за соблюдением законности) путем преобразования этого института в орган, который будет отвечать стандартам Совета Европы (п.п. VІ п. 11).

Впоследствии во исполнение указанных международных обязательств в п. 9 Заключительных положений Конституции Украины 1996 года было закреплено положение о том, что прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия только до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, и до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование.

Однако, несмотря на указанное конституционное предписание, полномочия прокуратуры по осуществлению предварительного расследования были официально «отменены» только с принятием нового Уголовного процессуального кодекса Украины (далее — УПК) в 2012 году. Впрочем, по некоторым категориям военных преступлений (неповиновение, дезертирство, добровольная сдача в плен и др.) прокуратура и сейчас продолжает осуществлять досудебное расследование до начала деятельности Государственного бюро расследований Украины (но не позднее 5 лет со дня вступления в силу УПК). Так указано в п. 1 Заключительных положений упомянутого Кодекса.

Что касается такой функции прокуратуры, как надзор за соблюдением и применением законов (так называемый общий надзор), то органы прокуратуры выполняют ее до сих пор. Однако и в указанном направлении реформирования прокуратуры наконец-то зажегся зеленый свет с принятием парламентом 14 октября 2014 года во втором чтении и в целом законопроекта «О прокуратуре» (регистр. №3541 от 5 ноября 2013 года, поданный президентом Украины). Итак, будем надеяться, что через шесть месяцев со дня официального опубликования указанный закон вступит в силу (кроме отдельных подпунктов Заключительных положений, вступающих в силу со дня, следующего за днем его опубликования).

В данном контексте следует кратко остановиться на основных новеллах нового законодательства о прокуратуре. Так, анализ текста нового закона позволяет сделать вывод об определенной «революционности» закрепленных в нем положений. Ведь, в отличие от постсоветского законодательства в указанной сфере, новым законом о прокуратуре:

1. Отменяется прокурорский надзор за соблюдением и применением законов (в том числе в «частном секторе» экономики), который априори не свойственен органам прокуратуры в демократически развитых государствах. При этом, несмотря на многочисленные «жалобы» на то, что отныне граждане Украины якобы будут лишены права обращаться в органы прокуратуры за защитой своих нарушенных прав и свобод, обращаем внимание, что, во-первых, сейчас в Украине существует ряд государственных органов, которые в соответствии с законами «О Кабинете министров Украины» и «О центральных органах исполнительной власти» уполномочены осуществлять государственный надзор (контроль) в соответствующей сфере (см., например, п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти»). В частности, если конкретное лицо считает, что нарушены его права, предусмотренные, например, законодательством о труде, то оно без помех имеет право обратиться в Министерство труда и социальной политики (или его территориальные органы) с соответствующим заявлением (жалобой) и требовать осуществления им указанных выше надзорных или контрольных функций.

Во-вторых, ст. 59 Конституции Украины и Законом Украины «О бесплатной правовой помощи» в случаях, предусмотренных законом, каждому гарантируется право на правовую помощь, полностью или частично предоставляемую за счет средств государственного бюджета Украины, местных бюджетов и других источников. В частности, субъектами предоставления бесплатной первичной правовой помощи являются: 1) органы исполнительной власти; 2) органы местного самоуправления; 3) физические и юридические лица частного права; 4) специализированные учреждения (см. ст. 9 Закона Украины «О бесплатной правовой помощи»).

Кроме того, в Заключительных положениях нового Закона «О прокуратуре» предусмотрен ряд изменений в упомянутый выше Закон Украины «О бесплатной правовой помощи». В частности, устанавливается, что центральной координирующей организацией в сфере предоставления бесплатной правовой помощи будет так называемый Координационный центр по оказанию правовой помощи. Территориальными отделениями такого Координационного центра будут центры по предоставлению бесплатной вторичной правовой помощи. При этом, помимо таких центров, предоставлять бесплатную вторичную правовую помощь будут также адвокаты, включенные в Реестр адвокатов, предоставляющих бесплатную вторичную правовую помощь.

В-третьих, в соответствии с предписаниями ст. 55 Конституции Украины, права и свободы человека и гражданина защищаются судом (ч. 1). При этом каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц (ч. 2). Основным процессуальным законодательным актом в данном случае является Кодекс административного судопроизводства Украины (которому подсуден любой публично-правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон выступает орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий — п. 1 ч. 1 ст. 3 КАСУ).

В-четвертых, в случае нарушения прав несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных (а законные представители или органы, которым законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы таких лиц, не осуществляют или ненадлежащим образом осуществляют их защиту) в соответствии с предписаниями ст. 23 нового Закона Украины «О прокуратуре» прокурор может как по собственной инициативе, так и по обращению «неравнодушных» граждан представлять интересы таких лиц в суде (в порядке уголовного, гражданского, административного и хозяйственного судопроизводства).

2. Усложняется порядок отбора кандидатов на должности местных прокуроров и их назначения, который фактически будет включать в себя целых 13 этапов: 1) принятие решения Квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров (далее — Квалификационная комиссия) о проведении отбора кандидатов на должность прокурора, которое размещается на ее официальном сайте; 2) предоставление лицами, которые изъявили желание стать прокурором, соответствующего заявления и документов, определенных настоящим законом; 3) осуществление Квалификационной комиссией проверки соответствия лиц требованиям, установленным к кандидату на должность прокурора; 4) сдача лицами, отвечающими установленным требованиям к кандидату на должность прокурора, квалификационного экзамена; 5) обнародование Квалификационной комиссией на своем официальном сайте списка кандидатов, которые успешно сдали квалификационный экзамен; 6) специальная проверка кандидатов, которые успешно сдали квалификационный экзамен; 7) определение рейтинга кандидатов на должность прокурора среди лиц, которые успешно сдали квалификационный экзамен и по которым проведена специальная проверка, а также зачисление их в резерв на замещение вакантных должностей прокуроров; 8) прохождение кандидатом на должность прокурора специальной подготовки в Национальной академии прокуратуры Украины; 9) объявление Квалификационной комиссией при открытии вакантных должностей прокуроров конкурса на занятие таких должностей среди кандидатов, находящихся в резерве и прошедших специальную подготовку; 10) проведение конкурса на занятие вакантных должностей прокуроров на основе рейтинга кандидатов; 11) направление Квалификационной комиссией представления руководителю местной прокуратуры о назначении кандидата на должность прокурора; 12) назначение лица на должность прокурора; 13) принятие лицом присяги прокурора (см. ст. 29 закона).

То есть, как мы видим, порядок отбора прокурорского корпуса фактически приравнивается к порядку отбора кандидатов на должность судьи впервые, определенному в ст. 66–71 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей». Тем самым, на наш взгляд, уменьшается риск возникновения так называемой коррупционной составляющей при назначении соответствующих прокуроров на должность. Ведь в настоящее время «быть или не быть» прокурору области, города Киева и Севастополя, их заместителям, городскому, районному, межрайонному, а также приравненным к ним другим прокурорам, практически полностью зависит от воли генерального прокурора Украины.

3. Создается кардинально новая система местных прокуратур (четкий перечень содержится в приложении к закону), которая не всегда совпадает с административно-территориальным делением соответствующей области, района, района в городе. При этом количество прокуроров и других работников органов прокуратуры, а также структура Генеральной прокуратуры Украины, региональных и местных прокуратур, Национальной академии прокуратуры будет определяться законом и утверждаться приказом генерального прокурора по согласованию с Советом прокуроров Украины с учетом объема работы прокуратуры и в пределах расходов, утвержденных в государственном бюджете на содержание органов прокуратуры.

Законодательные нововведения также должны способствовать разрыву «коррупционных связей», регулярно имеющих место (особенно в небольших населенных пунктах), например, между районным судьей, прокурором и начальником милиции.

4. В целях обеспечения гарантии независимости прокуроров предполагается функционирование таких органов прокурорского самоуправления, как всеукраинская конференция работников прокуратуры и Совет прокуроров Украины. Указанные органы будут иметь достаточно широкие полномочия, в частности, относительно: назначения членов Высшего совета юстиции и принятия решения о прекращении их полномочий; финансирования и организационного обеспечения деятельности прокуратуры; обращения в органы государственной власти и их должностных лиц с предложениями по решению вопросов деятельности прокуратуры; внесения рекомендаций о назначении и увольнении прокуроров с административных должностей и др.

Следовательно, чем больше полномочий у органов прокурорского самоуправления, которые коллегиально будут решать соответствующие вопросы, тем меньше шансов у руководителей прокуратур (в том числе, у генерального прокурора) вмешиваться в деятельность ее работников и получать неправомерную выгоду путем злоупотребления своим служебным положением.

5. Еще одной положительной новеллой нового законодательства о прокуратуре является внедрение четкой процедуры привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности. Для этого законом предусматривается создание нового органа — Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (о которой уже говорилось выше), имеющей реальные полномочия не только по проведению отбора прокуроров на соответствующие должности, но и по рассмотрению жалоб (заявлений) о совершении прокурором дисциплинарного проступка и осуществлению непосредственно дисциплинарного производства. При этом у руководителей прокуратур значительно «урезаются» возможности влияния на процедуру привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности. Таким средством минимизации вмешательства в работу указанного органа является, в первую очередь, то, что Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров будет состоять не только из прокуроров (в количестве 5 членов), но и из двух ученых, одного адвоката, трех представителей уполномоченного Верховной Рады по правам человека (правозащитников, представителей общественных организаций и др.).

Кроме того, членом указанной Комиссии не может назначаться народный депутат Украины, представитель Кабинета министров, работник органа исполнительной власти, милиции, работник Национальной академии прокуратуры, судья, прокурор, находящийся на административной должности, и другие категории лиц, указанные в ч. 2 ст. 74 закона.

6. И, наконец, «апогеем» положительных черт рассматриваемого закона вполне оправданно можно признать закрепление на законодательном уровне предписания о том, что прокуроры подчиняются своим руководителям исключительно в части выполнения письменных приказов административного характера, связанных с организационными вопросами деятельности прокуроров и органов прокуратуры. Если же прокурору отдали приказ или указание в устной форме, то он имеет законное право требовать письменного подтверждения такого приказа или указания.

Кроме того, прокурор не обязан выполнять приказы и указания прокурора высшего уровня, вызывающие у него сомнения в законности, если он не получил их в письменной форме, а также явно преступные распоряжения или указания. При этом он имеет право обратиться в Совет прокуроров Украины с сообщением об угрозе его независимости в связи с предоставлением (отдачей) прокурором высшего уровня такого приказа или указания (ст. 17 закона).

Однако, несмотря на приведенное выше, свидетельствующее о прогрессивности и преимуществах большинства норм нового Закона Украины «О прокуратуре», отдельные его положения, на наш взгляд, не лишены некоторых недостатков. Речь, в частности, о следующем:

1. Содержащим определенные коррупционные риски считаем предписание ч. 3 ст. 16 закона о том, что местные и региональные прокуроры назначаются на должность бессрочно и могут быть освобождены от должности, их полномочия в должности могут быть прекращены только на основаниях и в порядке, предусмотренном настоящим законом. Ведь если, например, соответствующий районный прокурор в течение длительного времени находится на одной и той же должности, то независимо от того, на сколько административно-территориальных единиц распространяется его юрисдикция, он в любом случае обретет «полезные» связи, которыми при благоприятных обстоятельствах может воспользоваться с целью получения неправомерной выгоды.

Учитывая это, в указанной норме, по меньшшей мере, должны были бы содержаться хотя бы указания на возможность ротации прокуроров по истечении соответствующего срока пребывания в должности, или закреплены конкретные сроки назначения прокурора на должность. Так, например, в соответствии с положениями закона Республики Польша «О прокуратуре» от 20 июня 1985 года, апелляционный и окружной прокураторы назначаются сроком на шесть лет и не могут быть снова назначены непосредственно после завершения этой каденции для выполнения тех же функций (ч. 7 ст. 13, ч. 7 ст. 13а). Что же касается районных прокураторов, то срок их полномочий составляет четыре года (ч. 7 ст. 13b).

2. Несмотря на то, что новым законом прокуратура лишается функции общего надзора за соблюдением законности, в соответствии с требованиями ст. 23 закона прокурор с целью установления наличия оснований для своего представительства гражданина или государства в суде имеет право: 1) истребовать по письменному запросу, ознакамливаться и бесплатно получать копии документов и материалов органов государственной власти, органов местного самоуправления, воинских частей, государственных и коммунальных предприятий, учреждений и организаций, органов Пенсионного фонда Украины и фондов общеобязательного государственного социального страхования, находящихся у этих субъектов, в порядке, определенном законом; 2) получать от должностных и служебных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, воинских частей, государственных и коммунальных предприятий, учреждений и организаций, органов Пенсионного фонда Украины и фондов общеобязательного государственного социального страхования устные или письменные объяснения.

На наш взгляд, в данном случае вполне уместным было бы сослаться на предписания п. 91 Заключения Венецианской комиссии от 14 октября 2013 года №735/2013 (который предоставлялся к проекту Закона Украины «О прокуратуре» до его окончательного принятия парламентом) о том, что «указанные полномочия очень напоминают те, что осуществляются при доследственных дознаниях в рамках уголовного процесса и в рамках функции общего надзора... Как следствие, существует серьезный риск отсутствия равенства сторон и, следовательно, нарушения права на справедливое судебное разбирательство в соответствии со ст. 6.1 Европейской конвенции».

Кроме того, при указанных в ст. 23 закона обстоятельствах ничто не мешает прокурору без каких-либо препятствий обратиться в суд с соответствующим ходатайством об истребовании необходимых документов в качестве доказательства в соответствующей категории дел. Кроме того, обращаем внимание, что даже адвокат в качестве защитника или представителя в целях оказания правовой помощи клиенту не имеет такого объема прав (см. ст. 20 «Об адвокатуре и адвокатской деятельности»).

В целом в указанном Заключении Венецианской комиссии содержится рекомендация о полном изъятии упоминания об этой функции из ст. 121 Конституции Украины. Такая позиция обосновывается экспертами тем, что все люди равны в своих правах, поэтому каждый представляет себя сам, а для тех, кто не способен этого делать (несовершеннолетние и другие недееспособные), что уже отмечалось выше, существуют институты законного представителя, бесплатной правовой помощи и т. д.

3. Несколько «коррупциогенной» выглядит норма, предусмотренная в п. 1 ч. 9 ст. 71 закона (полномочия Совета прокуроров), согласно которой в случае, если генеральный прокурор не соглашается с рекомендованной Советом прокуроров Украины кандидатурой и отказывает в назначении на должность, он вносит на рассмотрение Совета прокуроров другую кандидатуру. То есть фактически генеральный прокурор может «не согласовать» десятки кандидатур только для того, чтобы соответствующую административную должность в прокуратуре занял «свой человек». Такая норма не вписывается в общий подход нового законодательства о прокуратуре в части сужения полномочий, а, следовательно, и влияния генерального прокурора на формирование прокурорского корпуса.

4. Из буквального толкования положений ч. 3 ст. 89 закона следует, что расходы на содержание органов прокуратуры защищены расходами бюджета (теми, которые не могут быть сокращены в текущем финансовом году).

Да, действительно, надлежащее финансирование работы органов прокуратуры является одной из гарантий независимости прокуроров от незаконного политического, материального или иного воздействия на принятие ими решений при исполнении служебных обязанностей. Однако тем самым нарушаются требования ч. 1 ст. 55 Бюджетного кодекса Украины, в которой содержится исчерпывающий перечень таких защищенных расходов, и в котором отсутствуют какие-либо упоминания об отдельных расходах на содержание органов прокуратуры. Пожалуй, в законе речь должна была бы идти о защищенности расходов на оплату труда работников прокуратуры, начислениях на заработную плату, оплате коммунальных услуг и энергоносителей и др. В противном случае создается опасный прецедент, который впоследствии позволит всем без исключения государственным органам требовать такой же «защищенности» для себя. Даже для тех потребностей, которые в условиях тяжелой экономической ситуации и необходимости экономии государственных средств можно было бы и сократить (например, оплата заграничных командировок, обновление автопарка и т. д.).

Подводя итог, можно констатировать, что процесс реформирования органов прокуратуры получил хороший старт. По крайней мере, в новом законе о прокуратуре было учтено большинство пожеланий и предложений экспертов Венецианской комиссии, неоднократно добросовестно изучавших соответствующие законодательные инициативы в указанной сфере.

Что же касается определенных недостатков, которые, к сожалению, имеют место в указанном законе, надеемся, что они «безболезненно» могут быть устранены путем внесения отдельных изменений в определенные его положения.