Нездорова конкуренція — кожен хоче свій кадастр

Яким шляхом піде розвиток кадастрово-реєстраційної системи в Україні — за доцентровою чи відцентровою логікою — може з’ясуватися вже до кінця нинішнього року. Одне очевидно: статус-кво не збережеться.

Про вихід боротьби цих двох напрямів на фінішну пряму свідчать публічні дії представників обох таборів та їх готовність подати свої ініціативи до парламенту. Перший напрям — створення єдиної для всієї країни геоінформаційної системи, яка об’єднає дані про всі об’єкти, «прив’язані» до земної поверхні. Другий — незалежне ведення окремих кадастрових та реєстраційних систем кожним окремим органом місцевого самоврядування.

Важливо зазначити: до політичної конкуренції цей поділ не має жодного стосунку. Речниками і з того, і з іншого боку виступили ставленики партії влади — голова Держземагентства Сергій Тимченко та голова КМДА Олександр Попов.

До історії питання

Створювати єдину кадастрово-реєстраційну систему в Україні планували ще в 2003 році. Тоді ж взялися будувати геоінформаційну систему (ГІС). У «Державній науково-технічній програмі розвитку топографо-геодезичної діяльності та національного картографування на 2003-2010 роки» було зафіксовано необхідність формування Національної інфраструктури геопросторових даних. У 2007 році цей напрям було закріплено Концепцією проекту Закону України «Про національну інфраструктуру геопросторових даних». 

Але ідея, оформлена вже на рівні розпорядження Кабінету міністрів, натрапила на серйозний опір. Об’єднання галузевих систем — це втрата монополії на галузеву інформацію численними відомствами, а об’єднання в єдиній системі регіональних даних (наприклад, про земельні ділянки) — це втрата монополії місцевої влади на цю інформацію.

Поки боротьба тривала, технології рухалися вперед і концепція ГІС застаріла. Однак за цей час вдалося скласти сучасний електронний Державний земельний кадастр та все-таки ухвалити законодавство, за яким, по-перше, він має бути єдиним для території всієї країни; а, по-друге, саме він має бути основою для подальшого «нашарування» іншої геопросторової інформації.

Формування законодавчої бази завершилося лише в 2012 році. Кількарічний процес систематизації паперових даних та об’єднання реєстрів, які велися в різних куточках країни, різними людьми, за правилами, які постійно змінювалися, і без дотримання чітко визначених стандартів, завершився у січні 2013-го.

У єдиному Державному земельному кадастрі ніяк не вдавалося поставити останню крапку, якою була столиця. Київ вів свій кадастр і тривалий час тримав оборону. Ця унікальність була відображена навіть у законі «Про державний земельний кадастр», ухваленому в 2011 році: він дозволяв столиці вести свою земельну «бухгалтерію». Однак зміни до закону у 2012-му зобов’язали таки передати всю інформацію Держземагентству, внести її до єдиної системи, а відтак, з 1 січня 2013 року оприлюднити відкриті дані на Публічній кадастровій карті.

Перспектива за сценарієм №1

Про розпочату у квітні ц. р. роботу над глобальним проектом — створенням національної інфраструктури геопросторових даних — повідомив днями у своїй статті голова Держземагентства Сергій Тимченко.

У її основі буде геоінформаційна система Державного земельного кадастру, оскільки за своєю інфраструктурою та обсягом даних вона не має аналогів серед інформаційних систем інших міністерств і відомств.

Саме на кадастрову електронну карту вже почали накладати інші інформаційні шари з точною прив'язкою до координат і місцевості: лісові і водні об'єкти, будинки і будівлі з їх планами, підземні і наземні комунікації, мережі, дороги та їхні детальні характеристики, об'єкти інфраструктури та ін.

«Як основу для пілотного проекту взяли Фастівський район Київської області. У тісному співробітництві з місцевою владою ми зібрали і перевели в електронний вигляд максимально можливу кількість інформації про всі ресурси, що розміщуються на його території, отримавши таким чином 22 тематичні набори даних з більш як 200 інформаційними шарами. З допомогою спеціально розробленого програмного забезпечення усі вони були накладені на електронну карту і пов'язані між собою», — зазначає пан Тимченко.

За його словами, результати Фастівського пілотного проекту планують показати широкій громадськості уже незабаром.

Крім цього, голова Держземагентства повідомляє, що це не лише детальна фактична інформація про інфраструктуру і комунікації району — аж до відображення кожної водопровідної труби з усіма специфікаціями, кожного світлофора, кожного будинку в адресній прив'язці, всіх видів установ, земельних, водних ресурсів, лісофонду, ґрунтів, надр і рельєфів, логістичних маршрутів, різноманітних технічних і статистичних даних. В перспективі це також і зручний інструмент для моделювання ситуацій, що вкрай важливо для запобігання стихійним лихам і техногенним катастрофам.

С. Тимченко наголошує, що його відомство не має наміру збирати всі бази у себе на серверах: бази різних міністерств і відомств, як і раніше, залишаються в їх цілковитому управлінні. Але всі геопросторові бази даних країни необхідно перевести в електронний вигляд, в єдиний формат, інтегрувати між собою і прив'язати до карти. Тож коли відвідувач системи сформує запит, система просто «підтягне» необхідну актуальну інформацію з різних баз.

Також Держземагентство повідомило про напрями розвитку сервісів на базі кадастрової системи, що вже діє. Так, наступного року послуги кадастру (виписки та інші довідки) обіцяють надавати через інтернет: після оплати за допомогою інтернет-банкінгу ви отримаєте замовлений документ рекомендованим листом, а оформивши власний цифровий підпис, — на email. Для забезпечення такої можливості Держземагентство до кінця року планує внести до Верховної Ради законопроект.

Фактично йдеться про цілком логічний розвиток системи. Процес нагадує паровоз, який мчить на всіх парах. Ці ініціативи складно назвати незвичайними чи чудернацькими — вони логічно випливають з процесу розвитку самої системи, її технічних можливостей та тих тенденцій, які є в світі. Зупинити процес можна — хоча на це вже потрібні великі зусилля, але охочі є.

Перспектива за сценарієм №2

Регіональну позицію озвучила Київрада. Посилаючись на відсутність конструктивної співпраці органів державної та місцевої влади, вона вимагає повернути Києву повноваження у сфері земельних і майнових відносин та містобудівної діяльності, які було передано територіальним підрозділам центральних органів виконавчої влади. Про це з посиланням на голову Київміськадміністрації Олександра Попова повідомив 5 липня ц. р. офіційний сайт КМДА.

Олександр Попов наголошує, що територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади створюють все нові і нові перепони для бізнесу та громадян у вказаних сферах. А подекуди фактично блокують діяльність міської влади — так, як це відбувається у випадку з Реєстраційною службою Головного управління юстиції в місті Києві.

Секретаря Київради Галину Герегу особливо обурює закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення та спрощення процедури державної реєстрації земельних ділянок та речових прав на нерухоме майно», ухвалений 2 липня 2012 року, яким Київ було позбавлено всіх функцій у сфері ведення земельного кадастру. Депутати неодноразово висловлювались проти передачі Держземагентству бази даних земельного кадастру, а Київрада навіть приймала звернення до президента та Верховної Ради України стосовно питання ведення Державного земельного кадастру у м. Києві, але воно залишилося без відповіді. Г.Герега вважає, що передача функцій ведення земельного кадастру Держземагентству суттєво обмежує права місцевого самоврядування столиці, тож до законодавства треба внести зміни, за якими міській владі буде повернено право ведення Державного земельного кадастру в Києві.

«Фактично столична влада на законодавчому рівні втратила важелі управління та впливу на містобудівні процеси. І ми будемо вимагати повернути нам ці повноваження», — заявив О.Попов.

Розвиток подій за сценарієм, запропонованим Київрадою, неминуче викличе «ефект доміно» в усій системі. Те, що відбувається в столиці, рано чи пізно стає прецедентом для всієї країни, а це означає, що впаде єдність державних систем земельного кадастру та реєстрації прав. Вони регіоналізуються: будь-який орган місцевого самоврядування, посилаючись на київський прецедент, почне вести свій земельний кадастр і реєстр прав. Мати власну інформацію про міські землі та нерухомість (так, щоб це не відображалося в загальнодоступній єдиній національній системі) знайдуться й інші охочі — передусім там, де земля вже зараз коштує дорого.

Ризикуємо через два-три роки знов мати десятки «удільних» кадастрів та реєстрів, «ключі» до яких матимуть лише місцеві чиновники. Оскільки адміністративний поділ не завершено, одні й ті самі території потраплятимуть до кількох баз даних; інформація за ними дозуватиметься, через технічні помилки ділянки «наповзатимуть» одна на одну; а при неминучому зведенні через кілька років всієї цієї інформації в єдину систему виявиться, що на досягнення їх сполученості потрібні роки. Таке собі дежавю. Бо ця історія щойно завершилася — 1 січня 2013 року. Назад  у майбутнє?

За що війна?

Щоб зрозуміти, довкола чого, власне, ведеться боротьба, треба порівняти обидва варіанти і визначити: у чому різниця? В обох варіантах збирати інформацію мають одні й ті самі профільні структури на рівні міста. Різниця фактично лише в тому, що дані, внесені в єдину систему, стають доступними не тільки міській раді та її виконавчому органу. Відтак, підконтрольними. Тобто міська влада втрачає монополію на інформацію про земельний ресурс столиці. А монопольне володіння інформацією — це можливість розподіляти та перерозподіляти високовартісний ресурс.

Це настільки важливо для київських чиновників, що вони готові виділяти гроші з міського бюджету на підтримку кадастру при загальновідомому браку коштів на комунальну галузь.

Кульмінації слід очікувати після внесення обома сторонами до парламенту проектів законів.

Так, столиця готує зміни до законів «Про Державний земельний кадастр» та «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», щоб надати право ведення Державного земельного кадастру в м. Києві в обсязі, передбаченому законом «Про Державний земельний кадастр», виконавчому органу Київської міської ради, а також передбачити, що реєстрація прав на земельні ділянки у Києві здійснюється виконавчим органом Київської міської ради.

Держземагентство до кінця осені планує розробити та внести до парламенту законопроект про інфраструктуру геопросторових даних.

На стороні київського варіанту — зацікавлені у збереженні монополії на інформацію про столичну землю та нерухомість. На стороні другого — логіка розвитку таких систем та інерція вже розпочатого процесу. Окрім того, зрозуміло, що єдина (та ще й значною мірою публічна) геоінформаційна система є привабливим сигналом про прозорість ведення баз даних в Україні. Особливо для держави, яка очікує на вердикт Вільнюського самміту.