Слід притягувати винних до кримінальної відповідальності, а не люструвати «мільйон» — експерти

Так званий закон про люстрацію (в оригіналі — «Про очищення влади») став однією з найгучніших медіаподій останніх місяців. Навіть якщо ви не дивитеся і не читаєте новин, вірогідність не почути про нього була мінімальною: у своїй політичній рекламі його примудрилися використати зразу декілька політичних сил. Попри таку публічність, сам закон досі не викладений на сторінці законопроекту на сайті Верховної Ради, хоча від дня його ухвалення в другому читанні минуло вже два тижні, а від дня направлення на підпис президенту — п'ять днів. Текст останньої редакції закону Верховна Рада чомусь вирішила оприлюднити в новині про його підписання Олександром Турчиновим 25 вересня (підписання закону головою ВРУ — подія формальна, яка досі не афішувалась так широко). Що можна зрозуміти з цього тексту, спробував розібратися «Ракурс», ретельно вчитавшись у його зміст разом з фахівцями.

Особливості люстрації по-українськи

Пам'ятаючи настанову Рене Декарта («Точно визначайте значення слів, і ви позбавите світ від половини непорозумінь»), звернемося до джерел, щоб дізнатися, як автори закону розуміють поняття люстрації влади і чи далеко пішли вони від четвертого президента України, який розповідав про люстрацію свого онука в дитсадку. Отже, фінальна редакція закону про очищення влади, якщо вірити прес-службі Ради, визначає люстрацію як синонім до очищення влади, подаючи це слово в дужках (у першій редакції його не було взагалі). Змін зазнало і саме визначення терміну: якщо в першому варіанті законопроекту під очищенням влади розумілася «перевірка», то в другому (начебто останньому) варіанті це вже «заборона» (заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади), при чому встановлена не лише рішенням суду, а й безпосередньо самим законом.

«Якби цей механізм (очищення влади. — Ред.) стосувався тільки тієї категорії службовців, щодо яких є судові рішення, то проблеми не було б. Скажімо, люди вчинили правопорушення, щодо них було розслідування, були судові рішення, зокрема в кримінальному порядку, і суд, визначаючи міру покарання, додавав би до неї позбавлення посади на строк до п'яти років. З цим можна було би погодитися, бо така санкція існує в чинному Кримінальному кодексі України («позбавлення права обіймати певну посаду або займатися певною діяльністю»). Це застосовується як додаткове покарання. Але в законі є величезний перелік категорій осіб, яких можуть позбавити права обіймати певні посади протягом навіть не п'яти, а десяти років (з дня набрання чинності цим законом. — Ред.). При цьому процесуальних гарантій, які надає людині Кримінальний процесуальний кодекс, у цьому законі не існує», — зауважує доктор юридичних наук і професор кафедри кримінального права та кримінології юридичного факультету Київського національного університету ім. Т. Шевченка Микола Хавронюк. Правознавець також звернув увагу на те, що закон містить суперечності щодо тих посадовців, які повинні втратити свої посади на п'ять років (з дня набрання чинності відповідного рішення суду). Зокрема, до цієї категорії потрапили судді, міліціонери та прокурори, які вели справи щодо амністованих потім учасників Майдану. Однак в окремій статті закону, де вони перелічуються, про жодне «відповідне рішення суду» вже не згадується.

Претенденти на люстрацію

Найболючішим і найцікавішим для багатьох питанням залишається те, хто саме підпадає під дію закону, тобто є його об'єктом. Прем'єр-міністр України вже на другий день після ухвалення закону оголосив, що люстрація поширюється на всю вертикаль влади країни і назвав навіть конкретну цифру — 1 млн держслужбовців. Закон справді наводить довгий перелік посадовців, які підлягають дії закону, щоправда, переважно керівників відомств (у випадку міліції — начальницького складу). Однак пункт про «люстрацію інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування» надзвичайно розширює перелік претендентів на очищення. Президент країни під люстрацію відповідно до цього закону не підпадає, на чому окремо наголосив один із лобістів закону Єгор Соболєв. Звільняються від люстрації також деякі категорії посадовців, яких визнано учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України.

Зате закон наводить великий перелік службовців, на яких поширюється 10-річна заборона обіймати посади. Цей довгий перелік складається з високопосадовців часів президентства Віктора Януковича (його прізвище згадано в законі двічі) та чималої кількості посадовців, суддів і правоохоронців, причетних до подій Майдану, які не звільнилися за цей період за власним бажанням. З загального списку вибивається лише стаття про заборону обіймати державні посади колишнім керівникам КПРС, комсомолу та штатним працівникам чи негласним агентам КДБ.

Незважаючи на довгі переліки посадовців, які підпадають під дію закону, у документі визначено доволі стислі терміни люстраційних перевірок. І хоча в законі визначено черговість перевірок, четвертим у черзі є, по суті, весь величезний штат посадових і службових осіб держорганів. «До цього мільйона заяв додайте ще мільйон повідомлень з певними додатками, деклараціями, які направляються спочатку до Мін'юсту (він має опублікувати повідомлення про початок перевірки протягом п'яти днів на своєму веб-сайті), а потім уже протягом десяти днів проводиться перевірка, робиться висновок, він публікується і людину звільняють з посади. Цей механізм створює багато проблем», — вважає правознавець М. Хавронюк.

«По-перше, це все треба зробити в надзвичайно стислі терміни, що створює величезне навантаження на певні державні органи. Напевно, нас очікує розвиток ринку поштових послуг, розвиток паперової промисловості і величезне збільшення кількості працівників Мін'юсту», — іронізує юрист.

Партійна номенклатура на вихід

Положення про заборону протягом десяти років обіймати державні посади колишнім керівникам Компартії та секретарям комсомолу, а також агентам КДБ і всім випускникам вищих навчальних закладів КДБ (окрім технічних спеціальностей), експерти «Ракурсу» назвали відверто смішними. «Є й просто смішні положення в законі, як, наприклад, положення про те, що той, хто був надцять років тому секретарем райкому чи КПРС, зараз не може стати керівником міністерства чи його заступником, або членом ЦВК. Але бандюк з 90-х років може, він є нібито чистою владою, бо давно відмив усе викрадене, так? Метою закону є очищення влади, але відповідно до нашого законодавства, до влади пускають усіх, хто має судимість за тяжкі та особливо тяжкі злочини, тобто вбивць, ґвалтівників, торгівців людьми тощо, але чомусь не можуть бути при владі, скажімо декілька сотень прикордонників, які зараз чесно служать і захищають наші кордони. Знаєте, чому? Бо в законі написано, що при владі не можуть бути випускники вищих навчальних закладів прикордонників. А де раніше готували прикордонників? У вищій школі КДБ їх і готували. Тобто підполковників, полковників, генералів прикордонних військ, їх усіх треба звільняти. Кому це буде на користь? Я не знаю», — пояснює М. Хавронюк.

Не менш критичним щодо положень про люстрацію колишніх партійців і агентів КДБ виявився правозахисник і психіатр Семен Глузман, який як політичний в'язень у СРСР не з чуток знає і про КДБ, і про партійних функціонерів. «Це ж просто смішно. Ну, давайте витягати 80-річних дідусів. Я б додав туди ще агентів царської охранки для того, щоб вже все було враховано. А що як вижило декілька людей? Можна ввести ще ексгумацію, чом би й ні», — пропонує Глузман.

У висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради на першу редакцію законопроекту, яка також містила пункт про люстрацію партійної верхівки, звертали увагу на дещо запізніле очищення зазначених осіб. Юристи ВР нагадували у цьому зв'язку рекомендації ПАРЄ та керівні принципи, рекомендовані до врахування в законодавстві про люстрацію. Згідно з ними «ніхто не повинен піддаватись люстрації виключно за членство в будь-якій організації або діяльність на користь будь-якої організації, які були правомірними на час існування такої організації або вчинення такої діяльності... або за особисті погляди та переконання». «У поданому ж законопроекті положення щодо критеріїв віднесення до зазначеної категорії осіб де-факто виходять з презумпції вини осіб, які співпрацювали з Комуністичною партією СРСР, колишнім КДБ СРСР (не беручи до уваги ні вік останніх, ні обсяг і характер відповідної співпраці, ані її тривалість) та запроваджують колективну відповідальність вказаних осіб за діяльність цих органів в цілому», — ідеться у висновку експертного управління.

Хоча ухвалений закон ще не підписав президент, глава Мін'юсту Павло Петренко вже заявив публічно, що представники КПУ, які захочуть потрапити на державну службу, не пройдуть люстрацію «відповідно до прямих норм закону». Нагадаємо лише, що сам факт належності до комуністичної партії в законі не є підставою для заборони обіймати державну посаду.

Хто проводитиме люстрацію

Не менш цікавим питанням є те, хто саме проводитиме очищення влади в Україні. Закон не дає прямої відповіді на це запитання. Мін'юст є лише органом, який забезпечує проведення перевірок, але здійснювати їх будуть неназвані органи, перелік яких і має затвердити міністерство. Що це за органи, чи будуть їх створювати з нуля, чи дадуть такі повноваження вже наявним, у законі не уточнюється.

«Міністерство юстиції та певні інші держоргани створюють такий собі квазісуд, який засуджуватиме певних людей до звільнення з посади на строк до десяти років, тобто строк більший, ніж передбачено КК, а потім цей же Мін'юст буде намагатися владнати проблеми з Європейським судом з прав людини, бо напевно ж туди будуть звертатися звільнені», — каже М. Хавронюк.

При цьому Глузман вважає ситуацію з повноваженнями проводити люстрацію анекдотичною. «Дозволю собі анекдот про групу імпотентів, яка женеться за жінкою в надії її зґвалтувати. Так і з нашою люстрацією. При чому тут Міністерство юстиції? У нього є якісь подібні функції?», — запитує правозахисник.

Не визначаючи прямо органи, відповідальні за люстрацію, закон про очищення влади дає великі повноваження керівникам державних установ та організацій, бо саме їх уповноважує на організацію перевірки своїх підлеглих (після того, як вони самі пройдуть люстрацію). На думку юристів, це дає керівникам необмежені можливості для зловживань. «Керівник нічим не стриманий, над ним немає громадського органу. Таким чином, ми бачимо механізм, з допомогою якого можна позбуватися певних підлеглих. Причому якщо за ними немає роботи секретарем райкому або заступником міністра за часів Януковича, то завжди можна знайти невідповідність декларації...», — вважає М. Хавронюк. Правник наголошує, що закон не передбачає відповідальності керівника ні за фальсифікацію, ні за перевищення повноважень, або, навпаки, за приховування інформації, яка стала відома керівнику, наприклад, щодо його улюбленця.

Як проводитимуть люстрацію

Зміст люстраційної перевірки в законі зводиться до двох пунктів. Частина 5 статті 5 закону каже нам, що перевірці підлягають лише дві речі: 1) достовірність вказаної в заяві держслужбовця інформації про незастосування до нього заборон обіймати посаду і 2) достовірність інформації в декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, набуті за час перебування на посадах, визначених у законі.

Нагадаємо, що перевірка достовірності декларації і так є обов'язковою процедурою для всіх осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».

У першій версії закону про люстрацію автори пропонували перевіряти не лише декларацію чиновника, але й усіх його близьких (загальновідомо, що своє майно українські держслужбовці полюбляють записувати на родичів, а не на себе). Перелік цих близьких вражав своєю вичерпністю і містив не лише чоловіка і дружину, а також дітей і батьків службовця (у т.ч. прийомних), а й цивільних дружин і чоловіків, сестер–братів, дідусів, бабусь, онуків і навіть прадіда з прабабою. Цей пункт зник з останньою редакції, можливо, через заувагу науково-експертного управління ВР. Експерти зазначали, що реалізація цих новел закону на практиці «може унеможливлюватися внаслідок відмови означеного розширеного переліку осіб надавати відомості, що містять персональні дані».

Разом з тим, правники кажуть, що Міністерство юстиції у своїх антикорупційних законопроектах неодноразово пропонувало інші, надійніші механізми перевірки, які передбачали професійних суб'єктів перевірки декларацій. Заслужений юрист України М. Хавронюк нагадує, що відповідно до нової редакції закону «Про засади запобігання корупції» ішлося про Національну комісію запобігання корупції. «Цей законопроект, розроблений у Мін'юсті, уже пройшов громадські читання. Крім того, є проект закону «Про засади державної антикорупційної політики», в якому розроблено антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки. Там також передбачені певні суб'єкти. А в цьому законі («Про очищення влади». — Ред.) суб'єкти заховані, а механізмів перевірки декларації немає», — зазначив правознавець.

Як змити люстраційне тавро

Закон про люстрацію передбачає створення Мін'юстом Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення закону. Реєстр міститиме відомості про всіх держслужбовців, які пройшли перевірку, результати цієї перевірки, судові рішення тощо. Інформація з цього реєстру буде частково відкритою на сайті міністерства, але повністю вона буде доступною лише за спеціальними запитами. Однак механізму викреслення людини з цього реєстру та поновлення на посаді в законі не прописано.

«Хто буде перевіряти, як будуть перевіряти, наскільки ці перевірки будуть об'єктивними, як можна оскаржити результати цих перевірок? Я маю на увазі кому, крім суду, адже відповідно до закону оскаржуй-не оскаржуй в суді, а ти вже звільнений, відомості про тебе внесені в реєстр. Зворотного механізму закон не передбачає. При цьому в принципах очищення влади йдеться про презумпцію невинуватості, гарантування права на захист, що, як бачимо, є лише декларацією», — підсумовує М. Хавронюк. Юрист також звернув увагу, що закон не передбачає персональної відповідальності за висновок люстраційної перевірки. На його думку, оскарження дії закону, хоча й передбачено на самому початку, створює серйозні проблеми, адже людину звільняють або через десять днів після набуття чинності законом, або за результатами перевірки. «Таким чином, виходить, що якщо особа оскаржила в судовому порядку висновок, це не має жодного правового значення, бо за цей час вона вже може бути звільнена з роботи», — зазначив правник.

«Якщо запрацює цей непродуманий механізм очищення влади, то буде сотні або й тисячі ображених, якщо вони всі почнуть звертатися до судів, проходити всі інстанції, доходити до ЄСПЛ, Україна дістане величезні проблеми. Автори цього закону потім стануть убік і скажуть «Ми хотіли, як краще», — вважає експерт.

Що робити і хто винен

На перший погляд, ситуація виглядає патовою, бо, як бачимо, закон не пропонує дієвої процедури омріяної всіма люстрації. Юристи і правозахисники вбачають простий вихід, яким тим не менш в Україні послуговуються нечасто.

«Правова держава відрізняється від неправової (тобто нашої) тим, що виконуються відомі всім статті Кримінального кодексу. Неважливо, скільки людина вкрала з бюджету — тисячу гривень або мільярд — порушується кримінальна справа. Спочатку потрібно змусити працювати прокуратуру, СБУ, міліцію, заповнити тюрми тими, хто повинен там сидіти. Може бути, обрати інші способи покарання, не позбавлення волі, але тільки після того, як злочинців буде виявлено або хоча б названо вголос (я вже не говорю про покарання), можна буде ставити питання — потрібна нам люстрація чи ні?», — упевнений правозахисник С. Глузман.

Професор кримінального права та кримінології М. Хавронюк натомість вважає, що люстрація потрібна, але її потрібно визначити в положеннях Кримінального кодексу (КК). «Чому цих держслужбовців не притягують до відповідальності відповідно до КК, а створюють квазісудові інституції на зразок революційних трійок?», — запитує він.

«У мене таке враження, що цей закон писали і проштовхували люди, абсолютно не зацікавлені в його виконанні. На мій погляд, вища влада України проштовхувала цей закон спеціально, щоб відвернути увагу від інших, набагато потрібніших законів, наприклад, про відкриті партійні списки, — каже С. Глузман. — У мене враження, що моя країна перетворюється на психіатричну лікарню. Ми не звикли виконувати закони, ми підписуємо декларації ООН, закони тощо, але ніколи їх не виконуємо. Річ не в тому, щоб додати щось розумне в закон про люстрацію або викинути якусь дурість. Річ у тому, щоб виконувати вже чинні закони».