Следует привлекать к уголовной ответственности виновных, а не люстрировать «миллион» — эксперты

Так называемый закон о люстрации (в оригинале — «Об очищении власти») стал одним из самых громких медиасобытий последних месяцев. Даже если вы не смотрите и не читаете новостей, вероятность не услышать о нем была минимальной: в своей политической рекламе его умудрились использовать сразу несколько политических сил. Несмотря на такую ​​публичность, сам закон до сих пор не выложен на странице законопроекта на сайте Верховной Рады, хотя со дня его принятия во втором чтении прошло уже две недели, а со дня направления на подпись президенту — пять дней. Текст последней редакции закона Верховная Рада почему-то решила обнародовать в новости о его подписании Александром Турчиновым 25 сентября (подписание закона главой ВРУ — событие формальное, которое до сих пор не афишировали столь широко). Что можно понять из этого текста, попытался разобраться «Ракурс», тщательно вчитавшись в его содержание вместе со специалистами.

Особенности люстрации по-украински

Помня наставления Рене Декарта («Точно определяйте значение слов, и вы избавите мир от половины недоразумений»), обратимся к источникам, чтобы узнать, как авторы закона понимают понятие люстрации власти и далеко ли ушли они от четвертого президента Украины, который рассказывал о люстрации своего внука в детском саду. Итак, финальная редакция закона об очищении власти, если верить пресс-службе Рады, определяет люстрацию как синоним очищения власти, подавая это слово в скобках (в первой редакции его не было вообще). Изменению подверглось и само определение термина: если в первом варианте законопроекта под очищением власти понималась «проверка», то во втором (пока последнем) варианте это уже «запрет» (запрет отдельным физическим лицам занимать определенные должности), причем установленный ​​не только решением суда, но и непосредственно самим законом.

«Если бы этот механизм (очищение власти. — Ред.) касался только той категории служащих, в отношении которых есть судебные решения, то проблемы не было бы. Скажем, люди совершили правонарушения, было расследование, судебные решения, в частности, в уголовном порядке, и суд, определяя меру наказания, добавлял бы к ней лишение должности на срок до пяти лет. С этим можно было бы согласиться, потому что такая санкция существует в действующем Уголовном кодексе Украины («лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью»). Это применяется в качестве дополнительного наказания. Но в законе есть огромный перечень категорий лиц, которых могут лишить права занимать определенные должности в течение даже не пяти, а десяти лет (со дня вступления в силу данного закона. — Ред.). При этом процессуальных гарантий, которые предоставляет человеку Уголовный процессуальный кодекс, в этом законе не существует», — отмечает доктор юридических наук и профессор кафедры уголовного права и криминологии юридического факультета Киевского национального университета им. Т. Шевченко Николай Хавронюк. Правовед также обратил внимание, что в законе есть противоречия в отношении тех должностных лиц, которые должны потерять свои должности на пять лет (со дня вступления в силу соответствующего решения суда). В частности, в эту категорию попали судьи, милиционеры и прокуроры, которые вели дела по амнистированным затем участникам Майдана. Однако в отдельной статье закона, где они перечисляются, ни о каком «соответствующем решении суда» уже не упоминается.

Претенденты на люстрацию

Болезненным и интересным для многих вопросом остается то, кто именно подпадает под действие закона, то есть является его объектом. Премьер-министр Украины уже на второй день после принятия закона объявил, что люстрация распространяется на всю вертикаль власти государства и назвал даже конкретную цифру — 1 млн госслужащих. Закон действительно приводит длинный перечень должностей, подлежащих действию закона, правда, преимущественно руководителей ведомств (в случае милиции — начальствующего состава). Однако пункт о «люстрации других должностных и служебных лиц (кроме выборных должностей) органов государственной власти, органов местного самоуправления» чрезвычайно расширяет перечень претендентов на очищение. Президент страны под люстрацию согласно этому закону не подпадает, что особо отметил один из лоббистов закона Егор Соболев. Также освобождаются от люстрации  некоторые категории должностных лиц, признанных участниками боевых действий во время проведения антитеррористической операции на востоке Украины.

Вместе с тем, закон приводит большой перечень служащих, на которых распространяется 10-летний запрет занимать должности. Этот длинный перечень состоит из высокопоставленных лиц времен президентства Виктора Януковича (его фамилия упомянута в законе дважды) и большого количества чиновников, судей и правоохранителей, причастных к событиям Майдана и не уволившихся в этот период по собственному желанию. Из общего списка выбивается лишь статья о запрете занимать государственные должности бывшим руководителям КПСС, комсомола и штатным работникам или негласным агентам КГБ.

Несмотря на длинные списки чиновников, попадающих под действие закона, в документе определены достаточно сжатые сроки люстрационных проверок. И хотя в законе определена очередность проверок, четвертым в очереди стоит, по сути, весь огромный штат должностных и служебных лиц госорганов. «К этому миллиону заявлений добавьте еще ​​миллион сообщений с определенными приложениями, декларациями, которые направляются сначала в Минюст (он должен опубликовать сообщение о начале проверки в течение пяти дней на своем веб-сайте), а затем уже на протяжении десяти дней проводится проверка, делается вывод, он публикуется и человека увольняют с должности. Этот механизм создает много проблем», — считает правовед Н.Хавронюк.

«Во-первых, это все надо сделать в очень сжатые сроки, что создает огромную нагрузку на определенные государственные органы. Наверное, нас ожидает развитие рынка почтовых услуг, развитие бумажной промышленности и огромное увеличение количества работников Минюста», — иронизирует юрист.

Партийная номенклатура на выход

Положение о запрете в течение десяти лет занимать государственные должности бывшим руководителям Компартии и секретарям комсомола, а также агентам КГБ и всем выпускникам вузов КГБ (кроме технических специальностей), эксперты «Ракурса» назвали откровенно смешными. «Есть и просто смешные положения в законе, как, например, положение о том, что тот, кто был надцать лет назад секретарем райкома или КПСС, сейчас не может стать руководителем министерства или его заместителем, или членом ЦИК. Но бандит из 90-х годов может, он якобы является чистой властью, потому что давно отмыл все похищенное, так? Целью закона является очищение власти, но согласно нашему законодательству, к власти пускают всех, у кого есть судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления, то есть убийц, насильников, торговцев людьми и т.д., но почему-то не могут быть у власти, скажем, несколько сотен пограничников, которые сейчас честно служат и защищают наши границы. Знаете, почему? Потому что в законе написано, что у власти не могут быть выпускники вузов пограничников. А где раньше готовили пограничников? В высшей школе КГБ их и готовили. То есть всех подполковников, полковников, генералов погранвойск надо увольнять. Кому это будет на пользу? Я не знаю», — объясняет Н.Хавронюк.

Не менее критичным относительно положений о люстрации бывших партийцев и агентов КГБ оказался правозащитник и психиатр Семен Глузман, знающий и о КГБ, и о партийных функционерах не понаслышке как политический заключенный в СССР. «Это же просто смешно. Ну, давайте вытягивать 80-летних дедушек. Я бы добавил туда еще агентов царской охранки для того, чтобы все было учтено. Вдруг выжило несколько человек. Можно ввести еще эксгумацию, почему нет», — предлагает Глузман.

В заключении Главного научно-экспертного управления Верховной Рады на первую редакцию законопроекта, которая также содержала пункт о люстрации партийной верхушки, обращали внимание на несколько запоздалое очищение. Юристы ВР напоминали в этой связи рекомендации ПАСЕ и руководящие принципы, рекомендованные к учитыванию в законодательстве о люстрации. Согласно им «никто не должен подвергаться люстрации исключительно за членство в любой организации или деятельность в пользу любой организации, которые были правомерными на время существования такой организации или совершения такой деятельности... или личные взгляды и убеждения». «В поданном же законопроекте положения о критериях отнесения указанной категории лиц де-факто выходят из презумпции виновности лиц, сотрудничавших с Коммунистической партией СССР, бывшим КГБ СССР (не учитывая ни возраст последних, ни объем и характер соответствующего сотрудничества, ни его продолжительность) и вводят коллективную ответственность указанных лиц за деятельность этих органов в целом», — говорится в заключении экспертного управления.

И хотя принятый закон еще не подписал президент, глава Минюста Павел Петренко уже заявил публично, что представители КПУ, которые захотят попасть на государственную службу, не пройдут люстрацию «согласно прямым нормам закона». Напомним лишь, что сам факт принадлежности к коммунистической партии в законе не является основанием для запрета занимать государственную должность.

Кто будет проводить люстрацию

Не менее интересно, кто именно будет проводить очищение власти в Украине. Закон не дает прямого ответа на этот вопрос. Минюст обязали только обеспечивать проведение проверок, но осуществлять их будут неназванные органы, перечень которых и должно утвердить министерство. Что это за органы, будут ли их создавать с нуля или предоставят такие полномочия уже имеющимся, в законе не уточняется.

«Министерство юстиции и иные госорганы создают некий квазисуд, который будет осуждать определенных людей к освобождению от должности на срок до десяти лет, то есть срок больший, чем предусмотрено в УК, а потом этот же Минюст будет пытаться решить проблемы с Европейским судом по правам человека, потому что уволенные наверняка туда будут обращаться», — говорит Н. Хавронюк.

При этом Глузман считает ситуацию с полномочиями проводить люстрацию анекдотической. «Позволю себе анекдот о группе импотентов, которая гонится за женщиной в надежде ее изнасиловать. Так и с нашей люстрацией. При чем тут Министерство юстиции? У него есть какие-то подобные функции?», — спрашивает правозащитник.

Не определяя прямо органы, ответственные за люстрацию, закон об очищении власти дает большие полномочия руководителям государственных учреждений и организаций, поскольку именно их уполномочивает на организацию проверки своих подчиненных (после того, как они сами пройдут люстрацию). По мнению юристов, это дает руководителям неограниченные возможности для злоупотреблений. «Руководитель ничем не сдержан, над ним нет общественного органа. Таким образом, мы видим механизм, с помощью которого можно избавляться от определенных подчиненных. Причем если за ними нет работы секретарем райкома или заместителем министра во времена Януковича, то всегда можно найти несоответствие декларации...», — считает Н.Хавронюк. Юрист отмечает, что закон не предусматривает ответственности руководителя ни за фальсификации, ни за превышение полномочий, или, наоборот, за сокрытие информации, которая стала известна руководителю, например, о его любимце.

Как будут проводить люстрацию

Содержание люстрационной проверки в законе сводится к двум пунктам. Часть 5 статьи 5 закона говорит нам, что проверке подлежат только две вещи: 1) достоверность указанной в заявлении госслужащего информации о неприменении к нему запретов занимать должность и 2) достоверность декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, приобретенных за время пребывания на должностях, определенных в законе.

Напомним, что проверка достоверности декларации и так является обязательной процедурой для всех лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления (в соответствии с Законом Украины «Об основах предотвращения и противодействия коррупции»).

В первой версии закона о люстрации авторы предлагали проверять не только декларацию чиновника, но и всех его близких (общеизвестно, что свое имущество украинские госслужащие любят записывать на родственников, а не на себя). Перечень этих близких поражал своей обстоятельностью и содержал не только мужа и жену, а также детей и родителей служащего (в т.ч. приемных), но и гражданских жен и мужей, сестер-братьев, дедушек, бабушек, внуков и даже прадеда с прабабушкой. Этот пункт исчез в последней редакции, возможно, из-за замечания научно-экспертного управления ВР. Эксперты отмечали, что реализация этих новелл закона на практике «может быть невозможной из-за отказа указанного расширенного перечня лиц предоставлять сведения, содержащие персональные данные».

Вместе с тем, юристы говорят, что Министерство юстиции в своих антикоррупционных законопроектах неоднократно предлагало другие, более надежные механизмы проверки, которые предусматривали профессиональные субъекты проверки деклараций. Заслуженный юрист Украины Н.Хавронюк напоминает, что согласно новой редакции закона «О принципах предотвращения коррупции» шла речь о Национальной комиссии предотвращения коррупции. «Этот законопроект, разработанный в Минюсте, уже прошел общественные чтения. Кроме того, есть проект закона «Об основах государственной антикоррупционной политики», в котором представлена антикоррупционная стратегия на 2014-2017 годы. Там также предусмотрены определенные субъекты. А в этом законе («Об очищении власти». — Ред.) субъекты спрятаны, а механизмов проверки декларации нет», — отметил правовед.

Как смыть люстрационное клеймо

Закон о люстрации предусматривает создание Минюстом Единого государственного реестра лиц, в отношении которых применены положения закона. Реестр будет содержать сведения обо всех госслужащих, которые прошли проверку, результаты этой проверки, судебные решения и т.п. Информация из этого реестра будет частично открытой на сайте министерства, но полностью она будет доступна только по специальным запросам. Однако механизм изъятия из этого реестра и восстановления в должности в законе не прописан.

«Кто будет проверять, как будут проверять, насколько эти проверки будут объективными, как можно обжаловать результаты этих проверок? Я имею в виду кому, кроме суда, ведь согласно закону оспаривай-не оспаривай в суде, а ты уже уволен, сведения о тебе внесены в реестр. Возвратного механизма закон не предусматривает. При этом в принципах очищения власти говорится о презумпции невиновности, обеспечении права на защиту, что, как видим, является только декларацией», — заключает Н. Хавронюк. Юрист также обратил внимание на то, что закон не предусматривает ответственности за выводы люстрационной проверки. По его мнению, обжалование решений во исполнение этого закона, хотя и предусмотрено в самом начале, создает серьезные проблемы, ведь человека увольняют или через десять дней после вступления в силу закона, или по результатам проверки. «Таким образом получается, что если лицо обжаловало в судебном порядке выводы проверки, это не имеет никакого правового значения, потому что за это время его уже могут уволить с работы», — отметил юрист.

«Если заработает этот непродуманный механизм очищения власти, то будут сотни и тысячи обиженных, если они все начнут обращаться в суды, проходить все инстанции, доходить до ЕСПЧ, Украина получит огромные проблемы. Авторы этого закона потом станут в сторону и скажут «Мы хотели как лучше», — считает эксперт.

Что делать и кто виноват

На первый взгляд, ситуация выглядит патовой, потому что, как видим, закон не предлагает действенной процедуры ожидаемой в обществе люстрации. Юристы и правозащитники видят простой выход, которым в Украине тем не менее редко пользуются.

«Правовое государство отличается от неправового (т.е. нашего) тем, что выполняются известные всем статьи Уголовного кодекса. Неважно, сколько человек украл из бюджета — тысячу гривен или миллиард — возбуждается уголовное дело. Сначала нужно заставить работать прокуратуру, СБУ, милицию, заполнить тюрьмы теми, кто должен там сидеть. Может быть, выбрать другие способы наказания, не лишение свободы, но только после того, как преступники будут выявлены или хотя бы названы вслух (я уже не говорю о наказании), можно будет ставить вопрос — нужна нам люстрация или нет?», — уверен правозащитник С. Глузман.

Профессор уголовного права и криминологии Н.Хавронюк же считает, что люстрация нужна, но ее нужно определить в положениях Уголовного кодекса (УК). «Почему этих госслужащих не привлекают к ответственности в соответствии с УК, а создают квазисудебные институты вроде революционных троек?» — спрашивает он.

«У меня такое впечатление, что этот закон писали и проталкивали люди, совершенно не заинтересованные в его исполнении. На мой взгляд, высшая власть Украины проталкивала этот закон специально, чтобы отвлечь внимание от других, гораздо более нужных законов, например, об открытых партийных списках, — говорит С. Глузман. — У меня впечатление, что моя страна превращается в психиатрическую больницу. Мы не привыкли исполнять законы, мы подписываем декларации ООН, законы и т.д., но никогда их не выполняем. Дело не в том, чтобы добавить что-то разумное в закон о люстрации или выбросить какую-то глупость. Дело в том, чтобы выполнять уже существующие законы».