Нова хвиля судової реформи

1. На якому етапі перебуває створення стратегії реформування судової системи і якими є її найпринциповіші новели?

2. Якій системі судоустрою віддаватиметься перевага — три- чи чотириланковій? Яка є оптимальною для України?

3. Поки за указом президента готується стратегія реформування судової системи, вже оприлюднено законопроект Кабміну. Як ви оцінюєте його в цілому? Якими є його найістотніші вади, що потребують виправлення?

Олександр Волков, керівник Головного управління з питань судоустрою та правової політики Адміністрації президента України, екс-суддя ВСУ:

1. Якою саме буде реформа судової системи, поки що не знає ніхто. Бо єдиних, загальних для всіх, стандартів побудови судової системи не існує, є загальні принципи, засади. Рада з питань судової реформи намагається накреслити засади, які необхідні Україні для того, щоб досягти до 2020 року стандартів ЄС і мати можливість туди вступити. Завданням Ради є знайти засоби, з допомогою яких ми можемо досягти цієї мети в судовій системі. Не тільки шляхом виправлення негараздів у ній у рамках чинної Конституції, але також розуміння того, які зміни ми маємо внести в Основний Закон і що хочемо отримати в результаті.

Судову реформу як таку без конституційної реформи реалізувати неможливо. До моменту внесення змін до Конституції слід виправляти те, що можна. Якщо є проблеми з прозорістю судової системи або конкретними справами конкретних суддів, то треба ці проблеми усувати.

Європейський суд з прав людини в одному зі своїх рішень зазначав, що в Україні існує суттєвий дисбаланс в організації розподілу влад, тож країна повинна привести свою Конституцію відповідно до взятих на себе зобов’язань. Слід визначатися з конституційними основами судової системи. Серйозна реформа судової системи може відбутись тільки на підставі нового розділу «Правосуддя» в Конституції.

До речі, визначення «органів судової влади» в Україні немає. У ст. 6 Конституції написано: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Далі в Основному Законі визначаються вищі органи законодавчої (Верховна Рада) і виконавчої влади (Кабмін), а от про судову владу більше не згадується. Навіть розділ про суди називається «Правосуддя», а не «Судова влада».

Парламент не повинен призначати суддів, бо політизація процесу призначення судді не відповідає світовим засадам незалежності суду. Тобто наша Конституція суперечить цим стандартам, її треба міняти, а процес внесення змін до неї, як відомо, тривалий і непростий. Але це вже вирішувати парламентарям.

2. Яка різниця, скільки ланок? Питання ж у тому, щоб організувати конституційну функцію здійснення правосуддя в державі — справедливого, законного, неупередженого. За чинною Конституцією, серед основних засад судочинства прописано забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду. Ось вам і три інстанції. А систем у рамках цих трьох інстанцій може існувати скільки завгодно, хоч десять. Тільки треба в людей спитати, чи готові вони заплатити за це гроші з бюджету. Усе має свою ціну. Крім того, це питання правової визначеності та розумних строків розгляду справи, бо в десяти інстанціях справа буде проходити набагато довше.

3. Є низка питань, які треба нагально вирішити, виправити становище і якимось чином суттєво поліпшити гарантії громадян на справедливий і неупереджений суд, який би вирішував справи відповідно до закону і в розумні строки, а рішення його були справедливі та законні.

Як практик, я бачу в законопроекті речі, які працюватимуть і не працюватимуть. Наприклад, він передбачає розгляд у приміщеннях господарських судів тих же господарських справ, а також частини справ кримінальної юрисдикції загальних судів. Що це означає на практиці? Це означає, що в приміщенні господарського суду будуть розглядати, окрім господарських, кримінальні справи. А для того, щоб розглядати кримінальну справу, потрібне конвойне приміщення тощо. Його немає в госпсудах, і зробити його буде треба в кожному суді. Чи готове українське суспільство за це платити?

Микола Козюбра, доктор юридичних наук, завідувач кафедри державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», екс-суддя КСУ:

1. Проект стратегії реформування судової системи, який подано на розгляд Ради з питань судової реформи, потребує внесення суттєвих змін (і структурних, і змістовних).

Деякі зміни можна внести негайно, не чекаючи внесення змін до Конституції. Зокрема, це стосується вдосконалення автоматизованої системи розподілу справ, відкритості інформації щодо справи та судових рішень тощо.

Але повноцінна судова реформа, на мою думку, без внесення змін до Конституції неможлива і буде просто косметичним ремонтом. Основною вадою проекту стратегії є те, що ці зміни виписані дуже схематично, в загальних фразах, багато декларацій. Тому є над чим працювати.

2. Будь-яка система судоустрою не вирішує тих питань, які є сьогодні на порядку денному, — питання доброчесності суддів, безсторонності і справедливості правосуддя тощо. Проте її якість визначається значною мірою простотою і доступністю.

Нинішня система судоустрою в Україні є надзвичайно складною і громіздкою. При її запровадженні використали досвід Німеччини, де існує розгалужена система автономних судів. Але в самій Німеччині чимало фахівців теж не дуже задоволені цією системою.  Я вважаю, що Україні необхідно повернутися до триланкової системи, яка успішно функціонує в наших сусідів (Польщі, Румунії, Угорщині та ін.).

На вершині триланкової системи, звісно, мав би стояти Верховний суд — найвищий судовий орган, чий конституційний статус треба відновити. У європейській традиції найвищий судовий орган є касаційним.

Спеціалізація судів, безумовно, має зберігатися, але не обов’язково для цього потрібно створювати автономні системи судів. Якщо говорити про автономність певних гілок судової влади, то вони можливі. Наприклад, в Європі досить поширена автономність адміністративних судів, які зазвичай відокремлені від загальних.

Олександр Водянников, національний радник з юридичних питань, керівник відділу верховенства права Координатора проектів ОБСЄ в Україні:

1. На даний момент Рада з питань судової реформи збирається щотижня. Як відомо, в ній збалансовано представлені як судді, науковці та представники державних органів, так і найвідоміші представники юридичної професії і міжнародні організації.

Утворено п’ять робочих груп: з питань судоустрою і статусу суддів, з реформування процесуального законодавства, з реформування виконавчої служби та виконавчого провадження, з удосконалення суміжних інститутів (адвокатури і прокуратури) та з юридичної освіти. Вони мають розглянути, погодити і запропонувати Раді відповідні розділи проекту Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів. На підставі обговорення в Раді проект Стратегії буде доопрацьовано. Після цього Рада має запропонувати відповідні законопроекти, спрямовані на імплементацію основних ідей, принципів і концепцій, закріплених в Стратегії.

Оскільки документи знаходяться в стадії опрацювання і обговорення, можна говорити лише про принципові пропозиції, що розглядаються Радою для включення в порядок денний реформи. Серед них можу вказати на такі: перегляд порядку призначення судді на посаду, включаючи відмову від початкового або випробувального терміну для новопризначених суддів; визначення критеріїв кар’єрного просування судді; перегляд суддівських пільг, зокрема монетизація таких пільг; оптимізація організаційних форм і діяльності органів суддівського самоврядування; запровадження системи регулярної кваліфікаційної атестації суддів та встановлення їм кваліфікаційних класів; запровадження системи оцінювання роботи судді; об’єднання Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії в єдиний орган; визначення вичерпного переліку підстав або обставин, за наявності яких може бути прийнятий висновок про порушення суддею присяги; оптимізація процедури подання дисциплінарних скарг на суддів; перегляд місця і ролі Верховного суду України і вищих судів; реформування системи юридичної освіти, тощо.

Всі ці та багато інших питань є предметом дискусії в Раді. Як планується, Рада ще до кінця року зможе вийти з пакетом законопроектів з питань реформування судової системи і суміжних інститутів.

В цьому процесі роль Координатора проектів ОБСЄ в Україні полягає у підтримці процесів реформування судової системи в Україні відповідно до європейських стандартів. Така підтримка провадиться у форматі проектного співробітництва, і створення і робота Ради з питань судової реформи розглядається нами як чудова можливість визначити і надати цільову підтримку процесам реформ в Україні. У цьому у нас є можливість спиратися на величезний потенціал і досвід інших держав-учасниць ОБСЄ.

2. Ми дивимось на реформу крізь призму того, чи вона допоможе Україні краще виконати свої зобов’язання в рамках ОБСЄ в сфері забезпечення верховенства права. З цієї точки зору доцільніше говорити про те, що важливіше подбати про чітке, зрозуміле та послідовне функціонування принципу трьохінстанційності судового провадження (перша інстанція, апеляція і касація). В принципі, це можливо і за збереження чотириланкової системи судів (тобто місцевих судів, апеляційних судів, вищих судів і Верховного суду України).

Відповіддю може бути перерозподіл компетенції між судами шляхом поділу справ у кожній юрисдикції на дві категорії з відмінною підсудністю: «прості» справи (перша інстанція — місцеві суди; апеляція — апеляційні суди; касація — вищі суди; «сертиорарна» інстанція (від англ. certiorari. — Ред.) та вирішення юрисдикційних конфліктів — Верховний суд) та «складні» справи (перша інстанція – апеляційні суди; апеляція — вищі суди; касація — Верховний суд). Такий підхід не є невідомим в міжнародній практиці, подібна практика зокрема існує у декількох країнах-учасницях ОБСЄ.

Такий підхід у повній відповідності до положень Конституції будується на чинній інституційній структурі судової системи і разом з тим повертає Верховному суду України судові за своєю суттю повноваження, а не рудиментарні, як це передбачено в чинній редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Судовими вони стануть лише у випадку касаційної (ревізійної) функції на кшталт тієї, що здійснюють верховні суди європейських країн. Ця ідея закладена і в Конституції України: за ч. 2 ст. 125 найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний суд.

Таке розділення за типологією складності справ може вирішити й проблему із забезпеченням принципу правової визначеності, яка неодмінно постане внаслідок повернення касаційних (ревізійних) повноважень Верховному суду України і відтак відновлення двох касаційних інстанцій в судовій системі — власне Верховного суду та вищих спеціалізованих судів.

Разом з тим, наділення Верховного суду сертиорарною функцією також спрямоване на забезпечення єдності судової практики: виходячи з важливості і необхідності узгодженого тлумачення національного законодавства, Верховний суд на власний розсуд може переглядати рішення по «малих» справах. Верховний суд отримує касаційну (ревізійну) функцію, тобто відновлює функціонування в якості суду і забезпечення єдності судової практики.

Зрештою, ухвалювати остаточне рішення щодо того, якою саме має бути реформа судової системи, буде обрана українцями Верховна Рада, роль ОБСЄ в цьому — підтримати процес, надавши експертну підтримку в процесі її розробки, познайомивши розробників з сутністю зобов’язань, які існують в рамках Організації, відповідними досвідами та кращими практиками інших країн (цим власне і займається Координатор проектів ОБСЄ).

3. Законопроект Кабміну був представлений серед робочих документів Ради і відповідно враховується в її роботі. В цілому цей законопроект заслуговує на увагу і дійсно містить багато важливих і необхідних новел. Однак, якщо дивитися на нього через призму згаданих вище проблем, то слід відзначити наступне. Об’єднання судів цивільної і господарської юрисдикції за умов існування двох вищих судів і однієї спеціалізованої юрисдикції не допоможе впровадженню принципу чіткого забезпечення трьохінстанційності розгляду справ. Так само функція забезпечення єдності судової практики залишається за Верховним судом України, але без касаційних (ревізійних) функцій ця інституція не зможе виконувати таке завдання. Пропонований критерій неоднакового застосування норми є сумнівним, адже вищі суди можуть однаково невірно застосовувати норму, але підстав для звернення до Верховного суду не буде.

Роман Куйбіда, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, к.ю.н.:

1. Розроблення стратегії реформування судової системи перебуває на етапі роботи в робочих групах. Створено робочі групи по напрямках, в яких доопрацьовується стратегія реформування (я в двох — по судоустрою і статусу суддів і процесуальному законодавству).

2. Наразі це питання в рамках робочих груп не було вирішено. На мою думку, відповідно до європейських стандартів оптимальною є триланкова система. Від кількості ланок, як ми бачимо, справедливість судового рішення зазвичай не залежить. Але строк розгляду залежить: чим більше цих ланок, тим більше можливостей затягнути ухвалення остаточного рішення у справі.

3. «Реанімаційний пакет реформ» був залучений до розробки цього законопроекту, багато ініціатив наших експертів було враховано, тому я дуже позитивно оцінюю цей законопроект. Але судова реформа не повинна бути завершена на новій редакції Закону «Про судоустрій і статус суддів», мають бути внесені зміни до Конституції щодо судової гілки влади. Першочерговим завданням є реформування судової системи — все, що можна зробити без внесення змін до Конституції. Ідеї законопроекту, який буде направлено (або вже направлено) до Венеційської комісії, ми підтримуємо. Він грунтується на європейських стандартах — 48 рекомендацій врахували. Єдине, що ми не змогли врахувати, це те, що впирається в Конституцію.

Віктор Мусіяка, кандидат юридичних наук, один з авторів Конституції України, професор Національного університету «Києво-Могилянська академія», колишній заступник голови Верховної Ради:

1. 18 листопада на засіданні Ради з питань судової реформи проект Стратегії реформування судоустрою та судочинства, інших суміжних правових інститутів ухвалили за основу. Проект не передбачає якихось кардинальних змін, по суті йдеться про ревізію законодавства щодо судової системи, статусу суддів, адвокатури, прокуратури тощо відповідно до Конституції України 2004 року (зокрема, виправлення того, що зробив Закон України «Про судоустрій і статус суддів» 2010 року). Є декілька моментів, які потребують уточнення, але загалом стратегія задає порядок денний роботи Ради з питань судової реформи. Я не спостерігаю жодних підводних течій.

Мета Стратегії — забезпечити реформування судової системи відповідно до чинної редакції Конституції та намітити перспективу майбутніх змін до неї.

Кардинально нічого нового немає, будуть обговорюватися питання безстрокового призначення судді без випробувального терміну (але після внесення змін до Конституції), максимальне усунення можливостей політичного впливу на суддю (є декілька пропозицій — створення Ради судівництва, об'єднання ВРЮ та ВККСУ), визначення кількості суддів, встановлення кваліфікаційних класів для судді, від якого залежатиме його зарплатня, просування кар'єрними сходинками. Мушу сказати, що в мене ця ідея не викликала захоплення, якісь генерали від юстиції. Ця ідея передбачає, що стягненням для судді може бути переведення в інший суд, пониження в ранзі. Але що значить переведення судді в інший суд, у нас усі суди мають здійснювати правосуддя на найвищому рівні, хіба ні?

Крім того, Стратегія реформування передбачає перегляд вимог до судді: щодо віку (не молодше 30 років, не старше 65 років, виняток лише для суддів КСУ — до 70 років) і стажу (не менше п’яти років професійного стажу, не менше трьох років роботи помічником судді, прокурора чи адвоката).

Також планується підвищити відповідальність суддів, диференціювати стягнення, забезпечити декларування суддями і членами родин не лише доходів, але й витрат, створення суддівських досьє (будуть зберігатися або в Державній судовій адміністрації або у ВРЮ).

Буде вирішуватися питання вдосконалення процедури негласних слідчих дій щодо судді.

Сподіваюся, що Рада з питань судової реформи визначить вичерпний перелік підстав порушення присяги. На мою думку, тут усе дуже просто. Присягу складають не лише судді, але й депутати, і президент, не забуваймо. Для мене найважливіша ознака порушення присяги — порушення Конституції України або її законів. От і все.

На порядку денному і питання недоторканності судді, ініціювання внесення змін до Конституції з цього приводу, планується зробити механізм притягнення судді до відповідальності чіткішим.

Звісно, окремим відкритим питанням залишається суддівське самоврядування. З одного боку, хочуть надати їм більше повноважень, а з іншого — не допустити корпоратизації та закритості. Слід чітко визначити ці повноваження.

Важливим питанням є також визначення органів, що відповідають за формування суддівського корпусу.

Окремо буде розглядатися питання виконавчої служби. Є навіть ідея зробити її приватною. На мою думку, виконавчу службу слід повернути в суди, щоб судді самі стежили за виконанням рішення.

Щодо фінансування реформи судової системи. Представник Міністерства фінансів був на засіданні і просив нас зразу сказати, скільки це буде коштувати. Мовляв, тільки цього року законів понаприймали на 170 млрд більше, ніж є в бюджеті. На цьому початковому етапі дуже важко порахувати, скільки буде коштувати ця реформа.

Підготувала Марина БЛУДША