Судова реформа: «Спроба № 5»

Інтригою осені, яка стосується ще однієї спроби провести судову реформу в Україні, став процес підготовки урядового законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та інших законодавчих актів щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів». Додатковий ажіотаж навколо цього законопроекту був створений закритим режимом чергового обговорення його положень, яке проходило 13 жовтня у приміщенні Верховного суду України, що наштовхує на невтішний висновок про намагання ініціаторів змін в судовій системі кулуарно домовитися про найбільш гострі аспекти майбутньої реформи.

Разом з тим, аналіз положень цього законопроекту свідчить, що він не є чимось радикально новим, а базується на редакції однойменного проекту, підготовленого ще у 2011 році робочою групою Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Розробка останнього відбувалася за активної співпраці з Верховним судом України, очолюваним на той час Василем Онопенком, як одним з найбільш зацікавлених у таких змінах суб’єкта. Не в останню чергу підготовка законопроекту тоді була викликана ухваленням 7 липня 2010 року Верховною Радою Закону «Про судоустрій і статус суддів», яким статус найвищого органу в системі судів загальної юрисдикції було знівельовано.

За зверненням голови Нацкомісії Сергія Головатого до Європейської комісії за демократію через право (Венеційська комісія) остання підготувала та ухвалила спільний експертний висновок щодо законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів України» та інших законодавчих актів України» (CDL-AD (2011)033 від 18 жовтня 2011 року).

Венеційська комісія позитивно оцінила запропоновані законопроектом зміни, зазначивши у своєму висновку, що в ньому вдосконалено попередні пропозиції у цій сфері та враховано багато висловлених раніше рекомендацій Комісії. Рекомендації, які не враховано у новому тексті, стосуються, головним чином, положень Конституції України і тому не можуть бути змінені без внесення змін до Основного Закону. Експерти Комісії відзначили, що у цьому законопроекті принаймні частково відхилено попереднє рішення фактично позбавити Верховний суд більшості його повноважень і відновлено його позиції найвищого судового органу в судовій системі.

Разом з тим, відверте несприйняття тодішнім президентом Віктором Януковичем навіть самої ідеї існування в Україні судової системи, заснованої на європейських стандартах, наскрізним принципом в якій є незалежність суддів, не дозволило реалізувати положення вказаного законопроекту. Замість цього суди в Україні потрапили у тотальну залежність від Адміністрації президента. Тож офіційні заяви та законопроектні ініціативи щодо продовження судової реформи в Україні сприймалися юридичною спільнотою не інакше як фарс.

Підготовлений в режимі підвищеної секретності в стінах Верховного суду та узгоджений з Адміністрацією президента проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повноважень Верховного суду України» (реєстр. №3356 від 4 жовтня 2013 року, внесений народними депутатами С. Ківаловим, В. Пилипенком та В. Писаренком), який насправді не передбачав системних якісних змін щодо повноважень Верховного суду, в основі яких лежать європейські стандарти побудови та функціонування судової системи, а ініціювався лише для замилювання очей громадськості, так і не був прийнятий Верховною Радою.

Водночас ряд положень щодо статусу Верховного суду з підготовленого Нацкомісією законопроекту були втілені в проекті закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повноважень Верховного суду України як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції» (реєстр. №3356-2 від 24 жовтня 2013 року, внесений народними депутатами Н. Агафоновою, В. Кличком та П. Петренком). Але Верховною Радою вказаний проект теж не був підтриманий.

Повертаючись до положень урядового законопроекту, слід зазначити, що згідно з пояснювальною запискою необхідність його розробки викликана тим, що практика реалізації положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» призвела до погіршення доступу до справедливого суду та до збільшення залежності суддів. При цьому не можна не погодитися з розробниками законопроекту в тому, що ефективне вирішення комплексу проблем, пов’язаних з функціонуванням судової системи, неможливе без ухвалення нової редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та внесення системних змін до процесуальних кодексів та інших пов’язаних законів, які випливають із зобов’язань України перед Радою Європи.

Урядовий законопроект хоча й базується на положеннях однойменного законопроекту, розробленого Нацкомісією та в цілому позитивно оціненого Венеційською комісією, його розробники разом із експертною спільнотою намагалися комплексно підійти до вдосконалення законодавчих положень, які стосуються принципів організації та діяльності судової системи України, статусу суддів, порядку здійснення судочинства тощо, низка його положень є небезспірними, про що йтиметься далі.

Розробники законопроекту згрупували напрямки, за якими пропонується здійснити удосконалення положень законодавства України про судоустрій і статус суддів, а також положень процесуальних кодексів, у декілька блоків, відповідно до цілей, яких планується досягти реалізацією положень законопроекту. Серед них:

1. Спрощення судової системи та посилення її інституційної спроможності, що полягатиме в об’єднанні судів цивільної і господарської юрисдикції. Такі зміни обґрунтовують подібністю процедур господарського і цивільного судочинства, а тому місцеві господарські суди пропонують реорганізувати в окружні суди з розгляду цивільних і кримінальних справ. Відповідні зміни мають торкнутися також апеляційних та вищих спеціалізованих судів. Зокрема, Вищий господарський суд пропонують об’єднати з Вищим спеціалізованим судом з розгляду цивільних і кримінальних справ. За задумом розробників законопроекту, невдовзі положення Господарського процесуального кодексу мають бути імплементовані до Цивільного процесуального кодексу. Позитивною новелою законопроекту є посилення ролі Верховного суду у формуванні єдиної судової практики. Він сам вирішуватиме питання про допуск справ до розгляду у Верховному суді, зможе переглядати справи на предмет неоднакового застосування норм не лише матеріального, але й процесуального права.

2. Запровадження нових механізмів добору суддів за об’єктивними критеріями та справедливими процедурами, що полягатиме у позбавленні президента України і Верховної Ради не передбаченого для них Конституцією повноваження переводити суддів. Законопроектом запропоновано покласти виконання цього повноваження на Раду суддів України за поданням кваліфікаційної комісії суддів за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади судді або в передбачених законопроектом випадках без проведення конкурсу і без розгляду цього питання кваліфікаційною комісією суддів.

3. Реформування системи дисциплінарної відповідальності суддів відповідно до європейських стандартів, що полягатиме у більш чіткому визначенні переліку підстав для дисциплінарної відповідальності суддів, створенні дисциплінарної комісії, яка поряд із суддями включатиме також представників юридичної громадськості, уніфікації процедури дисциплінарного провадження як для дисциплінарної комісії, так і для Вищої ради юстиції, встановленні широкої шкали дисциплінарних стягнень та чітких строків давності для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності тощо.

4. Спрощення та посилення суддівського самоврядування, що полягатиме у ліквідації таких організаційних форм суддівського самоврядування як конференції і ради суддів, які утворюються за принципом спеціалізації. Натомість пропонується залишити лише такі органи суддівського самоврядування як збори суддів у кожному суді, З’їзд суддів України і Раду суддів України, а також переглянути функції та повноваження цих органів.

5. Покращення доступу до справедливого суду, що полягатиме у перекладенні обов’язку щодо правильного визначення юрисдикції та підсудності справи з позивачів на суди: у випадку отримання судом заяви, яка є непідсудною чи не належить до юрисдикції цього суду, останній зобов’язаний передати її за належністю. Пропонується запровадити уніфікований у різних видах судочинства механізм вручення судових рішень, а також збільшити строки на оскарження судових рішень. Також законопроектом пропонується уніфікувати процедури відводу судді тощо.

Більш детальний аналіз положень законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та інших законодавчих актів щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів» є предметом окремої статті.