Как цыган солнцем. К вопросу подсудности дел о сносе самовольных построек

История эта началась летом 2012 года, когда Инспекция государственного архитектурно-строительного контроля в Николаевской области (тогда это прекрасное государственное учреждение с гордостью носило именно такое имя) обратилась в местный районный суд с иском об обязательстве физического лица снести самовольно построенное зернохранилище. Этот спор рассматривался судами неоднократно, причем настолько неоднократно, что успел трижды побывать в Высшем специализированном суде по рассмотрению гражданских и уголовных дел. Первое решение по этому гражданскому делу было принято 5 декабря 2012 года, а окончательное — 17 марта 2015 года.

Три года и два полных цикла в трех инстанциях ушло на то, чтобы донести до судейского корпуса позицию о неподсудности этого дела гражданскому судопроизводству.

Наша позиция в первую очередь основывалась на взаимоисключаемости п. 3 постановления Пленума Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел №3 от 1 марта 2013 года «О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определения подсудности гражданских дел» и ст. 17 КАС Украины с разъяснениями в п.п. 10–11 постановления Пленума Высшего административного суда Украины №8 от 20 мая 2013 года «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов». Во-вторых, нормами Положения о Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины, утвержденного указом президента Украины от 8 апреля 2011 года №439, п.п. 1, 3. В связи с наличием этих норм в законодательстве Украины юрисдикция административных судов распространяется на дела с участием Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины и ее территориальных органов, в том числе и возникающие во время выполнения полномочий: в сфере государственного архитектурно-строительного контроля и надзора (законы «Об основах градостроительства», «О регулировании градостроительной деятельности», «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности», «Об архитектурной деятельности», «Об основах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности»).

Из приведенных предписаний законодательства следует, что споры, возникающие в отношении самовольного строительства, являются публично-правовыми, поскольку возникают при участии субъекта властных полномочий, который реализует в спорных отношениях предоставленные ему законодательством властные управленческие функции по обеспечению законности, правопорядка, охране прав, свобод и законных интересов граждан. Дела по иску такого субъекта относятся к юрисдикции административных судов.

И вот 17 декабря 2014 года при совместном заседании судебных палат по гражданским и административным делам Верховного суда Украины было принято решение по делу №6-137цс14. Учитывая доводы сторон, суд постановил, что истец — Инспекция государственного архитектурно-строительного контроля — обратился в суд как субъект властных полномочий во исполнение властных управленческих функций по осуществлению архитектурно-строительного контроля в связи с нарушением застройщиком требований законодательства по вопросам строительства, градостроительства и архитектуры, а потому отношения между сторонами являются публично-правовыми. А значит в силу ст. 17 КАС Украины подпадают под юрисдикцию административных судов.

Высказанная 17 декабря 2014 года правовая позиция по делу №6-137цс14 легла в основу решений по многим делам, собственно, сам Верховный суд Украины в постановлении от 24 июня 2015 года по другому делу №6-381цс15 сослался на эту правовую позицию и еще раз ее подробно описал.

И к большому удовольствию целых два года (неслыханная редкость для правовой позиции ВСУ) в украинском законодательстве действовала уставленная судебная практика в отношении подсудности этой категории дел.

Тут как гром среди ясного неба 15 ноября 2016 года ВС Украины передумал. Ни с того ни с чего определил, что теперь «спор по иску ГАСИ (за четыре года эта организация прошла ряд реформ, из которых самой заметной стало изменение таблички на входе с ИГАСК на ГАСИ) об обязательстве сноса самовольного строительства подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку этот спор не касается защиты прав, свобод и интересов в сфере публично-правовых отношений, а связан с решением вопроса относительного вещного права. А потому его рассмотрение не относится к юрисдикции административных судов». Коротко и... непонятно.

Вся логика, если она в принципе есть в этом решении ВС Украины, сводится к тому, что «такого рода спор связан с решением вопроса относительно вещного права» и «объекты самовольного строительства относятся к объектам гражданских прав».

В теории гражданского права право собственности на вновь созданные и реконструированные правомерные объекты строительства возникает, а на объекты строительства, созданные с нарушением установленного законодательством порядка, — приобретается. И до тех пор, пока заинтересованное лицо не приобрело в установленном порядке право собственности на объект самовольного строительства, говорить о его вещных правах относительно такого объекта как минимум преждевременно. Для этого в украинском законодательстве существует отдельный порядок, согласно которому право собственности на самовольно построенное недвижимое имущество может быть по решению суда признано за лицом, осуществившим самовольное строительство. До наступления такого юридического факта, как признание государством права собственности за конкретным лицом на конкретный самовольно построенный объект, преждевременно говорить о наличии у ответчика (по делу об обязательстве снести такой объект) вещного права на этот объект недвижимости.

Самовольно построенный объект не является объектом права собственности, он не может быть предметом раздела и установления порядка пользования в судебном порядке; на него не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, в том числе продажа его на публичных торгах.

Лицо, самовольно построившее определенный объект, конечно, может приобрести право собственности на него в порядке ст. 376 ГК Украины, но это уже совсем другая история, другой судебный процесс, другой субъектный состав такого процесса, и такие дела подлежат рассмотрению судами на общих основаниях. То же самое касается исковых заявлений с требованиями лица, самовольно построившего недвижимое имущество, или заинтересованного лица, не связанных с правом собственности на эти здания, в частности, о признании права на материалы, полученные при их сносе.

Кроме того, в делах по искам ИГАСК (ГАСИ) о сносе самовольно построенных объектов ответчик не имеет имущественных прав в отношении данного объекта, а имеет лишь имущественные обязательства (провести реконструкцию, привести земельный участок в существовавшее до этого состояние, снести самовольно построенный объект).

Поэтому относить данную категорию дел к гражданской подсудности на основании довольно сомнительной трактовки наличия у ответчика прав на объект самовольного строительства бессмысленно. Хотя бы потому, что не всегда государственные органы верно определяют ответчика, которого через суд хотят заставить снести самовольно построенный объект.

Справедливым и отвечающим нормам закона и принципам административного суда является возложение именно на уполномоченный государственный орган обязанности доказать при помощи надлежащих доказательств наличие всех предусмотренных законодательством требований перед применением такой крайней меры, как снос. Учитывая это, лично я не нахожу здесь никаких признаков равенства сторон спора, присущей гражданскому судопроизводству.

Но вернемся к нашему зернохранилищу.

В 2015 году слушания этого дела завершились в суде общей юрисдикции, когда местный суд, в третий раз рассматривая дело, учтя правовую позицию ВСУ от 17 декабря 2014 года, закрыл производство по мотивам неподсудности данной категории дел гражданскому судопроизводству. Однако это еще не конец истории.

ИГАСК не придумала ничего лучше, как взять материалы проверки за лето 2012 года и пойти только в 2015 году с ними в окружной административный суд с аналогичным иском об обязательстве снести самовольно построенное зернохранилище. В процессе представители ответчика, конечно, подали ходатайство об оставлении иска без рассмотрения в связи с пропуском истцом шестимесячного срока обращения в суд. Однако Инспекция придумала еще одну новеллу и настаивала на том, что срок не пропущен, поскольку срок, по их глубокому убеждению, отсчитывается с момента вынесения судом общей юрисдикции постановления о прекращении производства по делу с указанием о необходимости его рассмотрения в административном суде.

Окружной административный суд принял позицию ответчика и четко указал, что такие утверждения истца являются ошибочными, поскольку на момент возникновения спорных правоотношений действующим законодательством было четко определено, что решение этого спора относится к компетенции именно административных судов, а ошибочное определение юрисдикции субъектом властных полномочий по рассмотрению этого спора не может быть уважительной причиной пропущенного срока обращения в суд с иском. Полгода спустя решение вступило в законную силу после пересмотра апелляционным административным судом. Высший административный суд вообще вернул кассационную жалобу ИГАСК.

Подача иска с несоблюдением правил подсудности не прерывает течения срока исковой давности. Это уставленная позиция судов всех видов судопроизводства. Если нужны аргументы, то ссылайтесь на правовое заключение Верховного суда Украины по делу №6-1763цс16.

Также пригодятся решения ЕСПЧ от 9 января 2013 год по делу «Александр Волков против Украины», от 22 октября 1996 года «Стаббингз и другие против Соединенного Королевства», в которых указано, что срок давности имеет несколько важных задач, в частности, обеспечение правовой определенности и финальности, защита потенциальных подозреваемых от исков со стороны государства, по которым может быть трудно защищаться, и предотвращение любой несправедливости, которая может возникнуть, если суд должен принимать решение по событиям, произошедшим в далеком прошлом, на основе доказательств, которые могли стать недействительными и неполными из-за течения времени. А также мое любимое — решение ЕСПЧ от 20 сентября 2011 года «ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» против России», которое указывает, что установление исковой давности национальным законодательством не только определяет право лица на обращение в суд за защитой своего нарушенного права, но и гарантирует право другой стороны быть освобожденным от наказания или привлечения к суду.

Эта история о приключениях зернохранилища в судах Украины еще раз подтверждает, что подсудность — это важно, и она не может зависеть от переменчивого настроения в палатах Верховного суда Украины. А судьям нужно понимать, что, кардинально меняя подходы к надлежащей подсудности отдельных категорий дел, они вообще сделают невозможным судебную защиту нарушенных прав заинтересованных лиц. Не зря ЕСПЧ неоднократно относил юридическую определенность юрисдикции к праву на справедливый суд, гарантированному п. 1 ст. 6 Конвенции («Сокуренко и Стригун против Украины», «Занд против Австрии», «ООО «Базальт-Импекс» против Украины»).

А напоследок — хорошая новость: пока ВСУ крутит своими правовыми позициями как цыган солнцем, зернохранилище и ныне там.