Як циган сонцем. До питання підсудності справ про знесення самовільно збудованих споруд

Історія ця почалася влітку 2012 року, коли Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області (тоді ця прекрасна державна інституція з гордістю носила саме таке ім’я) звернулася до місцевого районного суду з позовом про зобов’язання фізичної особи знести самовільно збудоване зерносховище. Цей спір розглядався судами неодноразово, причому настільки неодноразово, що встиг тричі побувати у Вищому спеціалізованому суді з розгляду цивільних і кримінальних справ. Перше рішення в цій цивільній справі було ухвалено 5 грудня 2012 року, а остаточне — 17 березня 2015 року.

Три роки та два повних цикли у трьох інстанціях пішло на те, щоб довести до суддівського корпусу позицію про непідсудність цієї справи цивільному судочинству.

Наша позиція передусім ґрунтувалася на взаємовиключності п. 3 постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ №3 від 1 березня 2013 року «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» та ст. 17 КАС України з роз’ясненнями у п.п. 10–11 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України №8 від 20 травня 2013 року «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів». По-друге, нормами Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого указом президента України від 8 квітня 2011 року №439, п.п. 1, 3. У зв’язку з наявністю цих норм в законодавстві України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів, зокрема й ті, які виникають під час виконання повноважень: у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (закони «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

З наведених приписів законодавства вбачається, що спори, які виникають щодо самочинного будівництва, є публічно-правовими, оскільки виникають за участю суб’єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних відносинах надані йому законодавством владні управлінські функції стосовно забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Справи за позовом такого суб’єкта належать до юрисдикції адміністративних судів.

І от 17 грудня 2014 року при спільному засіданні судових палат у цивільних та адміністративних справах Верховного суду України було постановлено рішення у справі №6-137цс14. Врахувавши доводи сторін, суд постановив, що позивач — Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю — звернувся до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій зі здійснення архітектурно-будівельного контролю у зв'язку з порушенням забудовником вимог законодавства з питань будівництва, містобудування та архітектури, а тому відносини між сторонами є публічно-правовими. А отже в силу ст. 17 КАС України підпадають під юрисдикцію адміністративних судів.

Висловлена 17 грудня 2014 року правова позиція у справі №6-137цс14 лягла в основу рішень по багатьох справах, власне сам Верховний суд України в постанові від 24 червня 2015 року в іншій справі №6-381цс15 послався на цю правову позицію і ще раз її детально описав.

На превелике задоволення аж цілих два роки (нечувана рідкість для правової позиції ВСУ) в українському законодавстві діяла уставлена судова практика стосовно підсудності цієї категорії справ.

Тут як грім серед ясного неба 15 листопада 2016 року ВС України передумав. Ні з того ні з чого визначив, що тепер «спір за позовом ДАБІ (за чотири роки ця інституція пройшла низку реформ, з яких найпомітнішою стала тільки зміна таблички на вході з ІДАБК на ДАБІ) про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права. А відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів». Коротко і... незрозуміло.

Вся логіка, якщо вона в принципі є в цьому рішенні ВС України, зводиться до того, що «такого роду спір пов’язаний з вирішенням питання щодо речового права» і що «об’єкти самочинного будівництва належать до об’єктів цивільних прав».

У теорії цивільного права право власності на новостворені та реконструйовані правомірні об’єкти будівництва виникає, а на об’єкти будівництва, створені з порушенням встановленого законодавством порядку, — набувається. І допоки зацікавлена особа не набула в установленому порядку права власності на об’єкт самочинного будівництва, говорити про її речові права стосовного такого об’єкту є щонайменше передчасно. Для цього в українському законодавстві існує окремий порядок, за яким право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво. До настання такого юридичного факту, як визнання державою права власності за конкретною особою на конкретний самочинно збудований об’єкт, є передчасним говорити про наявність у відповідача (у справі про зобов’язання знести такий об’єкт) речового права на цей об’єкт нерухомості.

Самовільно збудований об’єкт не є об'єктом права власності, він не може бути предметом поділу та встановлення порядку користування в судовому порядку; на нього не може бути звернено стягнення за виконавчими документами, у тому числі продаж його з прилюдних торгів.

Особа, яка самовільно збудувала певний об’єкт, звісно, може набути права власності на нього у порядку ст. 376 ЦК України, але це вже зовсім інша історія, інший судовий процес, інший суб’єктний склад такого процесу, і такі справи підлягають розгляду судами на загальних підставах. Те ж саме стосується позовних заяв з вимогами особи, яка самочинно збудувала нерухоме майно, або зацікавленої особи, що не пов'язані з правом власності на ці будівлі, зокрема, про визнання права на матеріали, одержані під час їх знесення.

Крім того, у справах за позовами ІДАБК (ДАБІ) про знесення самовільно збудованих об’єктів відповідач не має майнових прав стосовно цього об’єкту, а має лише майнові обов’язки (провести реконструкцію, привести земельну ділянку у стан, який існував до того, знести самовільно збудований об’єкт).

Тому відносити цю категорію справ до цивільної підсудності на підставі доволі сумнівного трактування наявності у відповідача речових прав на об’єкт самовільного будівництва безглуздо. Хоча б тому, що не завжди державні органи вірно визначають відповідача, якого через суд хочуть змусити знести самовільно збудований об’єкт.

Є справедливим та таким, що відповідає верховенству права та засадам адміністративного суду, покладення саме на уповноважений державний орган обов’язку довести належними доказами наявність усіх передбачених законодавством вимог перед застосуванням такої крайньої міри, як знесення. Враховуючи це, особисто я не находжу тут жодних ознак рівності сторін спору, притаманної цивільному судочинству.

Але повернімося до нашого зерносховища.

У 2015 році слухання цієї справи завершилися у суді загальної юрисдикції, коли місцевий суд, втретє розглядаючи справу, врахувавши правову позицію ВСУ від 17 грудня 2014 року, закрив провадження з мотивів непідсудності цієї категорії справ цивільному судочинству. Однак це ще не кінець історії поневірянь.

Адже ІДАБК не придумала нічого кращого, як взяти матеріали перевірки за літо 2012 року і піти аж у 2015 році з ними в окружний адміністративний суд з аналогічним позовом про зобов’язання знести самовільно збудоване зерносховище. В процесі представники відповідача, звісно, подали клопотання про залишення позову без розгляду у зв’язку з пропуском позивачем шестимісячного строку звернення до суду. Однак Інспекція вигадала ще одну новелу і наполягала на тому, що строк не пропущений, оскільки строк, на їхнє глибоке переконання, відраховується з моменту винесення судом загальної юрисдикції ухвали про закриття провадження у справі з вказівкою про необхідність її розгляду в адміністративному суді.

Окружний адміністративний суд прийняв позицію відповідача і чітко вказав, що такі твердження позивача є помилковими, оскільки на час виникнення спірних правовідносин чинним законодавством було чітко визначено, що вирішення цього спору належить до компетенції саме адміністративних судів, а помилкове визначення юрисдикції суб’єктом владних повноважень щодо розгляду цього спору не може бути поважною причиною пропущеного строку звернення до суду з адміністративним позовом. Півроку по тому рішення набуло законної сили після перегляду апеляційним адміністративним судом. Вищий адміністративний суд взагалі повернув касаційну скаргу ІДАБК.

Подання позову з недодержанням правил підсудності не перериває перебігу строків позовної давності. Це уставлена позиція судів усіх видів судочинства. Якщо потрібні аргументи, то посилайтеся на правовий висновок Верховного суду України у справі №6-1763цс16.

Також стануть в пригоді рішення ЄСПЛ від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», від 22 жовтня 1996 року «Стаббінгз та інші проти Сполученого Королівства», в яких вказано, що термін давності має декілька важливих завдань, зокрема, забезпечення правової визначеності та фінальності, захист потенційних підозрюваних від позовів з боку держави, у яких може бути важко захищатись, та запобігання будь-якій несправедливості, яка може виникнути, якщо суд повинен приймати рішення щодо подій, які відбулися в далекому минулому, на основі доказів, які могли стати недійсними та неповними через плин часу. А також моє улюблене — рішення ЄСПЛ від 20 вересня 2011 року «ВАТ «Нафтова компанія «ЮКОС» проти Росії», яке вказує, що встановлення позовної давності національним законодавством не тільки визначає право особи на звернення до суду по захист свого порушеного права, але й гарантує право іншої сторони бути звільненим від покарання або притягнення до суду.

Ця історія про пригоди зерносховища у судах України ще раз засвідчує, що підсудність — це важливо, і вона не може залежати від мінливого настрою у палатах Верховного суду України. А суддям потрібно розуміти, що, кардинально змінюючи підходи до належної підсудності окремих категорій справ, вони взагалі унеможливлять судовий захист порушених прав зацікавлених осіб. Не дарма ЄСПЛ неодноразово відносив юридичну визначеність юрисдикції до права на справедливий суд, гарантованого п. 1 ст. 6 Конвенції («Сокуренко і Стригун проти України», «Занд проти Австрії», «ТОВ «Базальт-Імпекс» проти України»).

А наостанок — хороша новина: поки ВСУ вертить своїми правовими позиціями як циган сонцем, зерносховище і досі там.