Скандал с реестром Минюста: очередной передел бизнеса?

Восстановление работы госреестров после остановки, о чем сообщили СМИ, не означает, что угрозы паралича регистрационной системы больше не существует. Нынешнее положение дел не исключает такого пессимистического развития событий: фирма- подрядчик, обеспечивающая поддержку регистрационных систем и обладающая правом собственности на их программное обеспечение, в одностороннем порядке расторгает договор, и таким образом работа реестров снова останавливается. И пока не будет создано новое программное обеспечение (а на это, по оценкам специалистов, может уйти около полугода), государство оказывается в ситуации, когда не может гарантировать гражданам их право собственности на недвижимость.

Почему это стало возможным?

Конфликт вокруг реестров недвижимости — следствие истории, начавшейся в конце 90-х. Именно тогда начала выстраиваться целостная схема, благодаря которой государство начало терять контроль над государственными реестрами: он постепенно перешел к частным компаниям, причем не только украинским. Это предоставило возможность уничтожения реестров или внесения в них несанкционированных изменений.

Формирование схемы не выглядит делом случая, а скорее напоминает цепочку последовательных и логических действий. Это не распри между государственным предприятием и подрядчиком, даже не между министерством и бывшим руководителем госпредприятия, и не хакерская атака или злой умысел отдельно взятого администратора. Это борьба за право распоряжаться информацией государственных реестров и получать прибыль за доступ к ней.

В стране с раздутой системой бюрократии выдача всевозможных выписок и справок только на первый взгляд кажется безумием. Ведь если подойти к вопросу «с обратной стороны прилавка», то есть оттуда, где эти справки выдают, становится очевидным, что это — «золотая жила». Как сделать так, чтобы она абсолютно легально приносила доход частным лицам? Вполне вероятно, что ответ именно на этот вопрос был дан событиями, которые разворачивались с начала 2000-х годов вокруг государственных реестров.

Шаг первый: застолбить поле деятельности

В 1997 году Министерство юстиции (распорядитель наибольшего количества реестров) создало Государственное предприятие «Информационный центр». В 1999 году оно было определено администратором реестров. В марте 2002 года генеральным директором был назначен Виталий Добжанский (который пребывал в этой должности на протяжении 11 лет — до августа 2013 года).

В тот период в Украине не было законов, которые регулировали бы не только регистрацию сделок, но и регистрацию права. Выглядело вполне естественным хотя бы временно урегулировать процесс при помощи подзаконных актов. Так в феврале 2002 года появился приказ Минюста «Об утверждении Временного положения о порядке государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество». Он утвердил, что регистрацию будет осуществлять ГП «Информационный центр». А потом на его счета граждане будут платить средства за административные услуги.

Шаг второй: перенаправить денежный поток

В январе 2003 года Кабмин издал приказ об утверждении Порядка ведения Реестра прав собственности на недвижимое имущество, которым «привязал» базы данных к программному обеспечению.

Право на создание программного обеспечения (ПО) для обслуживания и администрирования реестров Минюст предоставил «Информцентру», а тот — зарегистрированной на Кипре частной фирме «Арт-мастер» и ее дочерней компании «3-Т». Договор с ними был заключен таким образом, что право собственности на ПО оставалось не за заказчиком (государственной структурой), а за исполнителем. И с тех пор, как ПО было создано, государство, через ГП «Информационный центр», платило частным фирмам не только за администрирование (техническую поддержку) реестров, но и ежегодно — авторское вознаграждение за пользование ПО и плюс ежемесячно — авторское вознаграждение за каждое обращение к госреестрам.

В открытых источниках есть фрагментарная информация, дающаяпредставление о масштабах этих вознаграждений. Так, в2007–2009годах «Арт-мастер» и «3-Т» получили роялти в размере 205,2 млн грн (126,2млнгрн и 79 млн грн соответственно). По другим подсчетам, за год для «Арт-мастера» и «З-Т» таких вознаграждений набегало85–90млн грн.

Следует отметить, что госбюджет продолжал финансировать поддержку госреестров, подведомственных Минюсту, в том числе и администрирование. Общая сумма выплат госпредприятию «Информационный центр» от Минюста по итогам 2010–2013 годов за пользование украинцами государственными реестрами составила 1 млрд 115 млн 120 тыс. грн. Из этих средств «Арт-мастер» и «3-Т» зачислили себе авторское вознаграждение в сумме 411 млн грн.

Таким образом, в комбинации с постановлением Кабмина договор подряда фактически превратил наемных исполнителей во всевластных распорядителей государственных реестров. Без их согласия государство не имеет права ни пользоваться ПО (а, следовательно, и реестрами), ни вносить в него какие-либо изменения. И еще: единоличное расторжение соглашения частными компаниями автоматически ведет к коллапсу регистрационной системы, а значит и к коллапсу системы гарантирования государством прав частной собственности граждан.

Шаг третий: обезопасить схему от внешних угроз

Судя по тому, что схема показала устойчивость к кадровым изменениям на различных уровнях власти (менялись президенты, премьеры, министры), человеческий фактор не представлял для нее опасности — она научилась с ним «уживаться». Под угрозу ее могли поставить системные изменения, прежде всего — объединение регистрационных систем. Это катастрофически уменьшало их количество и означало, во-первых, уменьшение числа операций, за которыми граждане должны были обращаться, а, следовательно, и прибыли за административные услуги и авторские права. Во-вторых, чем меньше реестров, тем больше они на виду, и тем тяжелее скрыть происходящее с ними.

В 2003 и 2004 годах вышло два документа, четко обозначивших государственную стратегию на объединение в единой базе данных всех реестров недвижимости — как систем учета зданий и помещений, земельных участков, так и систем регистрации прав на них. Это указ президента «О мерах по созданию единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе Государственного земельного кадастра» и принятый Верховной Радой закон «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений».

Объединение должно было произойти на основе модернизированного электронного Государственного земельного кадастра, поскольку только он имел под собой картографическую основу, необходимую для создания баз, связанных с данными об объектах, расположенных на земной поверхности или под ней. Ведение единой системы предполагалось возложить на Госкомзем, которому Минюст должен был передать данные своих баз о недвижимости украинских граждан.

Но закон так и не был введен в действие, потому что... Кабинет министров не подготовил ряд подзаконных актов. Позже, в феврале 2010 года, Верховная Рада внесла в закон «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений» изменения, которыми функции по государственной регистрации земельных участков возложены на территориальные органы земельных ресурсов, а прав на недвижимость — на органы юстиции. Единую систему регистрации прав создать тогда не удалось.

Шаг четвертый: распространить действие системы

В мае 2006 года Минюст собственным распоряжением попытался распространить свою юрисдикцию и на ведение земельного кадастра — речь шла о передаче Центра Государственного земельного кадастра от Госкомзема Минюсту. Но такой порядок противоречил условиям кадастрового проекта, который в 2003 году начал кредитовать Всемирный банк (в кредитном договоре в качестве получателя и исполнителя фигурировал Госкомзем с подчиненным ему Центром ГЗК). Так что постановление Кабмина выполнено не было.

Тогда же была попытка перенести на земельную сферу схему, обкатанную на реестрах недвижимости. Руководство Центра ГЗК заключает с фирмой «Арт-мастер» договор, по которому передает ей базы данных и фиксирует за ней право собственности на программное обеспечение. Чуть ли не на следующий день фирма требует от Госкомзема уничтожить все копии базы и угрожает обратиться в суд. Однако государственное учреждение довольно быстро — еще раз — разработало собственное программное обеспечение и возобновило свой доступ к базам данных.

Инцидент был исчерпан. Но уже тогда ситуация продемонстрировала, насколько не урегулирован вопрос хранения и использования массивов столь важной информации. И как слабо защищены права собственности украинских граждан.

Впрочем, эти случаи не рассматривались в качестве угрозы обеспечению прав собственности граждан. Выводов не сделали, огласки не было, поэтому попытки применить схему на других площадках не прекратились.

В 2009 году ГП «Информационные судебные системы» заказало тому же «Арт-мастеру» разработку электронной цифровой подписи для судов. Позже всплыло, что соглашение подписали с нарушением законодательства в сфере госзакупок, и Верховный суд Украины в начале 2013 года обязал компанию вернуть в госбюджет 3 млн грн.

В том же году «Арт-мастер» и «3-Т» предприняли еще одну попытку «зайти» в кадастровую систему — приняли участие в тендере на создание программного обеспечения для Государственного земельного кадастра. Их предложение отклонили, «Арт-мастер» подал в суд, но проиграл.

Так же в 2009 году, при участии тех же «Арт-мастера» и «3-Т», схему распространили на два госреестра, находившихся в ведении Госпредпринимательства. В договоре с ГП «Информационно-ресурсный центр», которое технически администрировало эти реестры, фирмы вновь закрепили за собой право собственности на разработанное программное обеспечение. Руководитель ведомства Александра Кужель, опровергая обвинения народного депутата Василия Грицака в коррупционных деяниях, обнародовала схему, реализованную «Арт-мастером» и «3-Т» через «Информационно-ресурсный центр». Кужель тогда назвала и параметры взятки, которую ей предлагали за невмешательство, — по ее словам, это 10–20 % от «авторского вознаграждения» за использование программного обеспечения. Впрочем, вскоре Апелляционный суд Киева обязал Кужель взять свои слова обратно.

Еще в 2009 году СМИ ссылались на справку по результатам проверки ГлавКРУ, где говорилось, что из 16 госреестров (на тот момент их было именно столько) 13 де-факто принадлежат «Арт-мастеру» и «3-Т».

Как это работает: копейка к копейке

В настоящее время в ведении Минюста находятся 18 реестров (учтем: с начала 2013 года пять прекратили свое существование, еще в трех с начала года приостановлена регистрация из-за реформирования регистрационных систем). Каждый знает по своему опыту: чтобы провести одну трансакцию, например, с недвижимостью, нужно брать выписки сразу из нескольких реестров, а значит, несколько раз платить. Больше реестров — больше справок — больше денег.

Программное обеспечение восьми из этих реестров на правах собственности принадлежит «Арт-Мастеру», девяти — компании «3-Т». Согласно законодательству, с авторского вознаграждения компания налоги не платит. Причем деньги выводятся в офшор, поскольку фирма — не украинская.

Еще в прошлом году для продажи недвижимости нужно было получить информацию из четырех реестров. Так, нотариус должен был проверить сведения об арестах и запретах на отчуждение, которые могут быть наложены на имущество, являющееся предметом сделки, в Госреестре обременений недвижимого имущества, Госреестре ипотек и Едином реестре запретов отчуждения объектов недвижимого имущества. А продавец еще должен был самостоятельно взять в БТИ бумажную выписку из Реестра прав собственности на недвижимое имущество. Каждый поиск платный: в первых двух реестрах он стоил 34 грн, в третьем — 51 грн, четвертом — 72,25 грн.

Сейчас при купле-продаже нужны данные из двух реестров: обременений движимого имущества и вещных прав на недвижимое имущество (в нем объединены данные трех вышеупомянутых). Но общая сумма оформления отчуждения имущества возросла.

Логику при установлении размера, скажем, пошлины за выписку о праве собственности на недвижимость понять сложно. Так, декрет Кабинета министров «О государственной пошлине» определяет, что она составляет 119 грн, то есть больше, чем стоит регистрация права собственности на землю (65 грн). Возникает вопрос к методике расчета их себестоимости Министерством финансов, ведь в двух схожих случаях она должна соотноситься, а не отличаться вдвое. Выходит, что пользование реестрами с «авторским правом» государство оценивает дороже. То есть все эти многомиллионные уплаты частной компании государство переложило на карманы граждан?

Ну очень «широкая коалиция»

Хронология событий наталкивает на мысль, что на протяжении последних почти полутора десятилетий схема развивалась планомерно, проявляясь в тех структурах, которые работали с реестрами и другими крупными базами данных и предоставляли административные услуги. Законодательство при этом развивалось так, что шаги к объединению реестров тормозились, а решения Кабмина и Минюста — так получалось — создавали правовое поле для функционирования схемы.

Хронология формирования открывает также странную на первый взгляд политическую картину. События разворачивались во времена: премьерства Анатолия Кинаха, Юлии Тимошенко, Виктора Януковича, Николая Азарова; управления Минюстом Александра Лавриновича, Романа Зварыча, Николая Онищука, наконец, Елены Лукаш. Самой большой «константой» в этом перечне был Александр Лавринович, который трижды вступал в должность главы Минюста.

Информация о «регистрационной схеме» начиная с 2009 года по крайней мере трижды выныривала наружу. Обвиняли и «бело-голубых», и «оранжевых». В частности, народный депутат Игорь Калетник заявлял, что министр юстиции Николай Онищук причастен к организации коррупционной схемы с использованием ГП «Информационный центр» Министерства юстиции.

Однако финал почти всегда был одинаковым: скандалы затихали и все оставалось на своих местах. То есть, будучи обязанным постановлениями Кабмина и приказами Минюста, народ собирал пачки справок, платил за них, а на «том конце схемы» сидели хитроумные деятели, которые в итоге получали миллионы.

Почему от власти к власти, от министра к министру ничего не менялось? Потому что ключевых вопросов в этой ситуации два: «Кому принадлежит право собственности на регистрационные системы?» и «Кто обеспечивает их работу?». Но никто из названных чиновников не обеспечил безоговорочного права государства на государственные реестры. В итоге государство зависит от бизнес-структур и, как следствие, ограничено в своих возможностях гарантировать право собственности граждан на недвижимое имущество. А это расшатывает сам институт частной собственности в Украине.

Сегодня необходимо более детально ответить на вопросы, кто принимал такие решения, кто подписывал такие договоры, как так вышло, что коммерческие структуры получают прибыли на функционировании реестров, тогда как финансирует их поддержку госбюджет.

Чем сердце успокоится?

Самый важный вопрос сейчас — чем завершится нынешняя ситуация. Ответ зависит от того, кто и зачем снова вынес схему на поверхность.

Вариант 1. Все утихнет без каких-либо организационных последствий: реестры возобновят работу, владелец ПО останется тот же. Это будет означать, что шумиху инициировал или «Арт-мастер», чтобы показать, кто в доме хозяин и что может произойти, если чиновники в Минюсте будут несговорчивыми; или власть, чтобы заставить «Арт-мастер» «делиться». Поэтому если «стороны договорятся», схема в который раз останется неприкосновенной.

Вариант 2. Изменится разработчик программного обеспечения и собственность на ПО будет принадлежать ему. Это будет означать передел бизнеса: «Арт-мастер» хотят выкинуть из схемы, чтобы поставить кого-то своего. То есть изменятся игроки, но схема снова останется.

Вариант 3. Государство получает право собственности на программное обеспечение, что позволит ему пользоваться госреестрами без привлечения частных структур. Это будет означать, что в регистрационной сфере все-таки хотят навести порядок. Эксперты называют два возможных пути: первый — получить права на существующее программное обеспечение в результате «мирных переговоров» с материальным возмещением либо через суд; второй — разработать собственное ПО, позволяющее пользоваться реестрами, информация в которых все-таки принадлежит государству. Такой путь может занять до полугода.

Стоит отметить, что эти варианты не являются отстраненной теорией для каждого из нас, рядовых украинцев. От того, какой из них будет реализован, непосредственно зависят перспективы обеспечения наших прав собственности на недвижимость.

Первые два варианта оставляют ситуацию такой, как сейчас — стабильной, как пороховая бочка. «Взрывное устройство» может быть активировано в нужный момент. Например, накануне Вильнюсского саммита. Кому в цивилизованной европейской семье нужна страна, которая не в состоянии гарантировать святое для современного мира право — право собственности?

Заявление председателя Укргосреестра Дмитрия Вороны дает определенные основания для оптимизма — если план действий не ограничится первым из приведенных предложений. «Мы сейчас серьезно задумываемся об изменении и программного обеспечения, и разработчиков с тем, чтобы избежать возможности любого шантажа или каких бы то ни было сбоев в работе реестров. Именно поэтому мы выступаем за то, чтобы государство было собственником всего программного обеспечения по ведению всех госреестров. Сегодня мы решительно настроены на разработку всех необходимых программных продуктов. Мы хотим, чтобы система функционировала бесперебойно и единственным владельцем было государство», — заявил он.

Но и это еще не все. В Украине десятки реестров — в налоговой, таможне, Пенсионном фонде, в Министерстве иностранных дел, Госстате... Показательная порка отдельно взятого ГП не гарантирует, что схема будет прикрыта как таковая, ведь поле для ее реализации в Украине огромно.

Поэтому, если власть намерена доказать «чистоту намерений», она, во-первых, должна обнародовать, кому сейчас принадлежат государственные реестры и кадастры: кто владеет информацией, а кто — программным обеспечением. Сокрытие лишь подтвердит существование «корпоративных» интересов. Во-вторых, обнародовать выводы следствия по нынешней ситуации — без технических подробностей, но с целью доказать, что реальная причина установлена, возможности для повторения ситуации обвала регистрационной системы в стране устранены.

И еще. В контексте дела Юлии Тимошенко и много чего еще власти было бы выгодно по-настоящему расследовать «регистрационную» ситуацию и найти реально виновных и причастных к созданию этой системы — чтобы показать, что когда речь идет об интересах граждан (а это не менее резонансное дело, чем убыточные газовые контракты), то «закон — один для всех».