Лес — за кадастровыми скобками

Однако около 16 % территории страны в этой системе фактически вынесено за скобки. Это — леса. В кадастре они остаются «белыми пятнами» — территориями, существующими по своим правилам, отличным от установленных для земельных участков. И если вокруг земельного законодательства в обществе ведутся жаркие баталии, то ситуация с такими же землями, только покрытыми деревьями (но от этого не менее ценными), остается как-то в тени.

Между тем, по оценкам некоторых экспертов, показатель залесенности страны уже не 16, а менее 11 %. Последнюю общегосударственную инвентаризацию лесов проводили еще в 1996 году.

Игра официальных и неофициальных, то есть экспертных цифр и оценок начинается там, где система учета закрыта (читай: засекречена) в пределах отдельных ведомств. В эпоху информационных технологий таких сфер остается все меньше. Но Украина движется по дороге консолидации данных (а, следовательно, их публичности, читай — контролируемости обществом) не по прямой, а делая изрядные зигзаги.

«Двуединый» лес

Украинское законодательство подходит к лесу с двух сторон. С одной стороны, это земельные участки со своими характеристиками (площадь, вид угодий, целевое назначение, собственность) с другой — собственно деревья, также имеющие свои характеристики. Поэтому и учет здесь двуединый: километры квадратные, обозначенные зеленым цветом на картах, а также занесенная в таблицы информация о деревьях — породе, возрасте, зрелости, количестве.

Все эти данные объединяются в Лесном кадастре. Законодательство предусматривает, что он ведется на основе Государственного земельного кадастра и материалов лесоустройства, инвентаризации, обследований и учета лесов.

Изменение площадей и конфигурации лесных массивов должно отражаться на картографических материалах, изменение количества деревьев — в инвентаризационных таблицах. И все это — независимо от того, в чьем подчинении находится лес: Государственного агентства лесного хозяйства, Минагрополитики, Минэкоресурсов (раньше — Минприроды), Минобороны, Госслужбы по чрезвычайным ситуациям (раньше — МЧС), в частной или коммунальной собственности.

Распределение общей площади земель лесного фонда Украины по ведомственной подчиненности (по данным Гослесагентства)

Для того чтобы информация соответствовала реалиям, она должна быть актуальной (то есть регулярно обновляться, а не отражать состояние дел 20-летней давности) и доступной для контроля, причем не только «в пределах ведомства» и «заинтересованными лицами», а всеми, кто хочет об этом знать. Иначе всегда будут основания поставить официальную статистику под сомнение.

Сегодня Лесной кадастр ведется по информационному принципу, то есть по отчетности, которую сами же специалисты лесных хозяйств и предоставляют — раз в пять лет. Система контроля этой отчетности, мониторинга состояния лесов, как и прогнозирование фактически отсутствует. Формально она существует, но недостатки действующей системы де-факто сводят на нет саму идею контроля.

На практике ее применяют очень редко, поскольку предусмотренная процедура непроста для организации: для проверки отчетности на места может выезжать комиссия в составе специалистов как по геодезии, так и по лесоустройству, и они путем выборочного анализа отдельных участков делают выводы о правдивости предоставленных данных. Еще одна проблема — такой контроль нельзя считать независимым, он ведомственный, то есть вертикальный, поэтому результаты так или иначе будут соотноситься с «честью мундира» или, в худшем случае, с «прикрытием грехов». Излишне говорить, что общество (независимые эксперты, общественные экологические организации) при такой системе, где вся информация концентрируется за стенами ведомства, отстранены от контроля за ситуацией.

Что касается прогнозирования, то оно тоже осуществляется преимущественно в рамках одного ведомства, фактически, в одной плоскости, без привязки перспективы жизни леса к остальным, зависимым от него и соприкасающимся с ним сферам жизни.

Не будем затрагивать проблему постоянного переподчинения лесных структур (вчера — Минприроды, сегодня — Минагрополитики), ведь речь должна идти о системе, действующей независимо от таких факторов.

Когда «колышки» заменят координатами

До сих пор Гослесхоз пользуется большим количеством топографических карт, созданных еще до внедрения цифровых технологий (основная их часть создавалась в 70-х — начале 80-х годов прошлого века). При сопоставлении с изображениями соответствующих территорий на Публичной кадастровой карте (ПКК), космоснимках и Google Map можно заметить поразительные различия — на месте некогда зеленых территорий теперь прогалины, а то и дома (см. фото).

Проблема бумажных топографических карт не только в том, что они часто содержат устаревшую информацию. Они также базируются не на единой системе координат, а значит, их чрезвычайно сложно «свести воедино» даже между собой, в единую информационную систему, которая описывала бы лесное хозяйство (подобная проблема была и при создании электронного Государственного земельного кадастра — данные об участках накапливались в полутора тысячах различных систем координат, которые в результате были сведены к единому знаменателю). Понятно, что эти карты тоже не привязаны к единой национальной системе координат, применять которую обязывает законодательство и по которой уже «паспортизуют» украинские земли в земельном кадастре. Поэтому состыковать данные о лесах и земли также пока невозможно.

Больше того, согласно ст. 116, 122–128 Земельного кодекса и ст. 9 Лесного кодекса земли лесного фонда оформляются в участки при передаче в частную собственность и аренду. Вопрос оформления в земельные участки лесов государственной и коммунальной собственности в украинском законодательстве не урегулирован.

Основным «ориентиром на местности» в лесу до сих пор служат такие себе «колышки», разбивающие его на кварталы. Такой подход трудно назвать совершенным, в частности, с позиции контроля за хозяйственной деятельностью в лесу. В лесорубном билете (документе, позволяющем вести вырубку) указан квартал и площадь участка, отведенного под вырубку. Однако на практике может получиться так, что реальные размеры вырубленного участка значительно превысят разрешенные. Но доказать это нарушение сложно. Ведь участок лесного квартала хотя и расположен на земной поверхности, однако, в отличие от «классического» земельного, не оформлен документально, то есть формально не вынесен в натуре, и точные координаты его границ не определены. Таким образом, информация о лесном участке не отражена в электронном Государственном земельном кадастре — проверить это просто, обратившись к Публичной кадастровой карте. На ней видно, что на леса не наложена «сетка», свидетельствующая о документальном оформлении земельных участков. В таких условиях доказать, что лесоруб (умышленно или нет) вышел с пилой за пределы обозначенного участка, сложно.

Так что первым шагом к наведению порядка с пользованием лесами должно стать введение единых правил учета земель, независимо от того, лес это или пастбище. То есть выделение участков в натуре, регистрация с присвоением кадастровых номеров и внесение в электронный земельный кадастр. С отображением на Публичной кадастровой карте.

Стоит отметить, что Минэкоресурсов (из подчинения которого как раз и вывели Гослесхоз) уже сделало шаг к этому. Совместно с Госземагентством, отвечающим за ведение Государственного земельного кадастра, ведомство работает над созданием в кадастре (и отображением на Публичной кадастровой карте) отдельного слоя информации о заповедных зонах Украины (это около 4 % территории страны), которые первыми должны быть оформлены в земельные участки с четко обозначенными геопространственными характеристиками. И есть шанс, что в недалеком будущем мы их увидим на ПКК.

Тактический выход в космос

В прошлом году в СМИ прошла информация, что по заказу Минэкоресурсов (тогда Минприроды) запущена программа космического мониторинга несанкционированных вырубок лесов и создания хаотических свалок. Ее стоимость — 49 млн грн, период действия на официальном сайте агентства найти не удалось. Анонсировалось, что закупаются космоснимки с 70 разных спутников, по которым ведомство хочет наблюдать за украинскими лесами, водоемами, угодьями и даже контролировать незаконные застройки. Уже после первых недель общественность информировали, что программа окупила себя, позволив собрать до 65 млн грн штрафов за нарушение экологического законодательства.

Как следовало из слов заместителя секретаря СНБО, бывшего министра экологии Николая Злочевского, дальнейшая схема работы с этими материалами такова: проверенные и подтвержденные инспекторами материалы сразу передавать в Генпрокуратуру. Чиновник сообщил, что несколько незаконных вырубок с помощью космического мониторинга зафиксировали даже в заповедниках.

Однако, похоже, из тестового режима проект так и не вышел. Ни на сайте Минэкоресурсов, ни на сайте Гослесагентства информации о нем найти не удалось, как и ссылки на планируемый публичный доступ к космоснимкам. В общественной приемной Гослесагентства ответить на вопрос о существовании этого проекта не смогли.

Однако и к самой идее решить проблему мониторинга благодаря космоснимкам есть масса вопросов.

Во-первых, достоверность снимков, масштаб и точность. Напомним, в рамках проекта Всемирного банка «Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра» создана электронная система Государственного земельного кадастра. Для реализации этого проекта Украина брала заем в 50 млн долл. Примерно половина потрачена на создание современной картографической основы (остальное — на организацию общенациональной инфраструктуры сбора, проверки, передачи и хранения кадастровых данных). Для этого была проведена аэрофотосъемка всей территории Украины. На ее базе изготовлены ортофотопланы, которые и легли в основу индексно-кадастровых карт.

То есть на момент заказа космоснимков у государства уже была высокоточная аэросъемка, причем лучшего качества. Ведь космоснимки сделаны с разных спутников, в разное время, с разными характеристиками, в частности, с разной точностью, они могут не всегда соответствовать требованиям к такой съемке (ее нужно делать в безоблачную погоду, в определенное время года и время дня, чтобы не исказить информацию тенью или снежным покровом, под определенным углом и т. д.), кроме того, их точность — от 0,6 до 20 м. Тогда как разрешение ортофотопланов, изготовленных в рамках проекта с соблюдением правил съемки, — от 0,15 до 0,5 м .

Во-вторых, этот подход позволяет в лучшем случае решить отдельно взятые задачи в пределах одного ведомства. Поэтому потраченные средства нельзя рассматривать как инвестицию. Эти снимки (в отличие от ортофотопланов) не имеют привязки к системе координат. Вместе с тем логично, чтобы учет лесных угодий (массивов, расположенных на земной поверхности) велся по тем же унифицированным правилам, что и других земель, то есть в единой государственной системе координат.

Ведь сбор информации различными ведомствами — не самоцель, цель — использование данных для формирования политики в пределах государства, а не отдельных ведомств. Поэтому финансирование каждым ведомством своих отдельно взятых начинаний — стратегически не оправданное решение. Такой ведомственный подход может рассматриваться только как расходование средств для достижения исключительно тактических целей. Он не дает ответа на вопрос: «Что со снимками делать дальше?».

Наконец, еще один фактор. Отслеживая сообщения в прессе о данном проекте, невозможно не отметить: озвучивал задумку с космоснимками преимущественно тогдашний министр экологии Злочевский. Стоило ему уйти с должности, и информацию о проекте разыскать уже невозможно, по крайней мере в открытых источниках, он как будто исчез. В публичном доступе космоснимков, как обещал Злочевский, найти не удалось. Поэтому возникают сомнения, что и другие намерения по этому проекту будут реализованы. Это говорит о том, что в Украине до сих пор актуальны «инициативы отдельно взятых чиновников», существующие до тех пор, пока чиновник-инициатор не уйдет с должности, а не стратегический план развития, реализуемый независимо от персоналий.

Светит ли Украине инфраструктура геопространственных данных

Именно задача унифицировано подойти к учету и мониторингу всех природных ресурсов, начиная с земельных, побудила Канаду к созданию первой в мире системы геопространственных данных еще в 60-х годах прошлого века.

Объединив в единой геоинформационной системе все, что имеет привязку к земной поверхности в пределах территории государства, Канада одним махом решила ряд организационных вопросов, удешевила поддержку баз данных и получила интегрированную, постоянно обновляемую информацию обо всех своих природных ресурсах. А еще — возможность прогнозировать последствия проводимых изменений в том или ином сегменте.

В этом направлении, особенно с развитием компьютерных технологий, начал двигаться весь мир. Ведь чем дальше, тем меньше шансов спрятаться за государственными границами и абстрагироваться от событий, происходящих не только за пограничным столбиком, но и на другом конце света.

В Украине начали предметно говорить о создании такой системы в конце 90-х. Тогда прошло несколько общенациональных научно-практических конференций, на которых была предложена концепция создания национальной инфраструктуры геопространственных данных.

В 2007 году Кабмин одобрил уже концепцию проекта закона Украины «О национальной инфраструктуре геопространственных данных».

Задекларированные принципы ее создания и развития вполне соответствовали мировым тенденциям. Инфраструктура должна была ликвидировать в государстве дублирование работ по сбору геопространственных данных, а, следовательно, расходование бюджетных средств на такое дублирование. Эти данные должны сочетаться в одной системе — геоинформационные ресурсы должны быть унифицированы на основе использования единого базового набора геопространственных данных. Эти данные должны обновляться постоянно — на основе регулярного пообъектного топографического и геоинформационного мониторинга территории, при котором базы геопространственных данных актуализируются синхронно с изменениями ситуации на местности. Наконец, информация должна быть максимально открыта для граждан (речь идет, конечно, о базовых наборах данных).

В самом деле, ведение параллельных систем — это неэффективное использование ресурсов на сбор, обработку, хранение и обновление информации. Ведь очевидно, что сегодня, например, соответствующие работы Госземагентства, ответственного за ведение земельного кадастра, и Гослесхоза, ведущего лесной кадастр, в определенной части пересекаются и дублируются.

В концепции речь также шла о возможности конвертации национальной инфраструктуры геопространственных данных в мировой формат, то есть о взаимном использовании данных для прогнозирования и моделирования ситуаций. Для примера можно вспомнить Черниговскую область. Здесь леса украинские, а также соседние белорусские и российские составляют единую экосистему. И если, например, белорусы будут свои леса вырубать под корень, то нашим лесам, рекам и, наконец, землям сельскохозяйственного назначения придется туго.

Однако дальше утверждения концепции закона дело так и не пошло.

Ответ на вопрос: «Почему так непопулярны в нашей стране объединительные шаги?», дает печальная история с созданием кадастрово-регистрационной системы. В 2003 году Украина взяла заем у Всемирного банка для ее создания — за это голосовала Верховная Рада (!). Система должна была выполнять двуединую функцию: отображать на карте земли и недвижимое имущество и регистрировать право собственности на него. Для ее создания нужно было принять закон, которым из двух ведомств — Госземагентства и Минюста — выбрать одно, которое будет эту систему вести. В 2004 году Верховная Рада законодательно «выбрала» Госземагентство. Но Кабмин до сих пор не издал постановления, формально вводящего в силу этот закон. Поэтому он так и не заработал. Минюст не отдал своего права регистрировать недвижимость. Как известно, нынешняя система регистрации земель предусматривает обращение граждан в два ведомства. Это не только создает неудобства для владельцев, но и осложняет и увеличивает стоимость обмена информацией между двумя учреждениями и ее хранения. Стратегия развития государства должна исключать такие зигзаги. Но если звезды зажигают, значит, это кому-нибудь нужно. И очень.

Однако важно другое. Ведение отдельных ведомственных реестров — это «реликт» того периода в истории человечества, когда оно не знало компьютеров, их возможностей накапливать и обрабатывать данные. Сергей Кубах, директор проекта Всемирного банка «Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра», отмечает: главное — не количество баз данных и реестров, не владение информацией ради владения, а эффективное ее использование. Например, обращается компания за разрешением на вырубку леса определенной площади. А что будет, если больше леса вырубить? Больше древесины для промышленности получат. А как это отразится на рельефе самого леса? Как повлияет на формирование почв? Изменится ли от этого русло реки, протекающей неподалеку? Не повлечет ли это чрезвычайные ситуации вроде наводнений и оползней? Как повлияет на климат региона? Смоделировать реальные, «объемные» последствия одного решения можно в условиях геоинформационной инфраструктуры.

Созданная и реализованная (вопреки всем межведомственным перетягиваниям каната) идея электронного земельного кадастра в Украине дала возможность в целом упорядочить данные, касающиеся информации о земельных участках. Но не только. С точки зрения создания инфраструктуры геопространственных данных этот ресурс обладает большим потенциалом. Он может служить базой для ее развития. Лесной кадастр мог бы стать тематическим слоем, составляющей этой единой системы.

Вопрос создания национальной инфраструктуры геопространственных данных стоит в Украине уже по крайней мере 15 лет. Есть понимание «зачем» и понимание «как» это сделать. Это путь, по которому Украина все равно пойдет. Если учесть карпатские наводнения, это уже не просто экономически выгодно, а жизненно необходимо для государства. Но за ходом событий этих последних 15 лет никак не просматривается государственный интерес. Зато очень рельефно проступает ведомственный. А это подход, когда за ведомственными соснами леса уже не видно.

А именно поиск баланса и компромисса между интересами ведомств и формирует государственную политику.