Многие новеллы закона о прокуратуре — непродуманный популизм и расточительство — эксперт

Николай Погорецкий, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правосудия Киевского национального университета им. Тараса Шевченко:

Ракурс: Новый закон «О прокуратуре» отменяет функцию прокурорского надзора за соблюдением и правильным применением законов различными субъектами (органами центральной и исполнительной власти, местными советами, военными частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами). Является ли это положительной новацией?

— Однозначного ответа нет, но скорее это положительная новация. Ведь Украина собирается стать членом Европейского Союза, и мы должны работать в направлении унификации государственных органов власти в соответствии с европейскими стандартами. В странах Западной Европы функция общего надзора не закреплена за таким органом как прокуратура. Поэтому, наверное, надо отказаться от реализации общего надзора в Украине, этого отголоска советской системы деятельности правоохранительных органов, который остался в п. 9 Переходных положений Конституции Украины. То есть сам законодатель пытался ликвидировать эту функцию еще с 1996 года, но постепенно, ввиду ряда «устаревших» кодексов на тот период. Вместе с тем, нельзя смотреть на Украину глазами европейцев, у нас своя ментальность, традиции, а также свой уровень экономического развития. В западных странах совсем другие правовые традиции и уровень развития институтов, которые позволяют защитить права.

Общий надзор был введен еще указом Петра I, неофициально определившим его как «око государево». Во времена СССР этот надзор был действенным, я работал в 1980-х годах в прокуратуре Харьковской области, поэтому знаю это по собственному опыту. Но во времена независимости этот надзор стал неэффективным, более того, он превратился в один из факторов различных манипуляций работниками прокуратуры или злоупотреблением этим надзором. Общий надзор может быть средством незаконного вмешательства в работу предприятий и организаций различных форм собственности. Поэтому, конечно, в таком виде эта функция неэффективна, она мало что дает государству, предприятиям и отдельным лицам.

Но если мы забираем общий надзор, то что остается? Должны тогда быть другие органы, которые будут контролировать нарушения законов на предприятиях и в организациях. Ведь государственный общий надзор касался не только предприятий (бизнеса), но и органов исполнительной власти, местных советов, где прокуратура проверяла соблюдение законов и защиту чиновниками интересов государства. На сегодня в Украине не существует других органов, которые выполняли бы функцию надзора за законностью действий этих субъектов. Возникает вопрос: кто будет осуществлять этот надзор? Ведь мы слышим и читаем в средствах массовой информации о коррумпированности государственных органов власти, которая постоянно растет и достигает огромных размеров. В частности, распространена коррупция в органах исполнительной власти, где есть доступ к земельным ресурсам и т. п. И это несмотря на то, что все это время был общий надзор! Так, человек, например, не может получить государственный акт на землю из-за произвола чиновников, их коррумпированности. И прокуратура об этом хорошо знает, и где же здесь роль функции общего надзора...

Поэтому простой отменой функции общего надзора прокуратуры эту проблему не решить. Основная цель любых законодательных изменений — это внедрение положений, решающих проблемные вопросы.

Ракурс: Критики нового закона о прокуратуре говорят, что ликвидировать важные функции государственных учреждений только потому, что они выполняются плохо, очень опасно, потому что так можно дойти до ликвидации всех государственных органов в стране, ведь везде коррупция и неэффективность...

— Да, средства массовой информации отмечают, что государственные органы действительно не устраивают граждан Украины из-за крайне высокой коррупции и некомпетентности. Сейчас, например, за прокуратурой оставили поддержание государственного обвинения в суде. Хотя прокуроры часто делают это непрофессионально, потому что не имеют ни профессии, ни опыта соответствующего, приходят в суд неподготовленными, не зная дела, и тому подобное. Это вопрос подбора и обучения кадров, постоянного повышения квалификации работников, уменьшения загруженности делами.

Прокуратура защищает в большей степени государство, а не права человека. Так же, например, административный суд создавался для того, чтобы защищать права любого человека, а по факту он защищает права чиновников. Поэтому можно и его ликвидировать, поскольку он не выполняет той функции, для которой создавался...

Поэтому основная задача государства, на мой взгляд, — создать действенные механизмы защиты прав и законных интересов человека, защиты общества и государства, как это осуществляется в демократических правовых странах.

Ракурс: Новый закон «О прокуратуре» отменяет также функцию прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека. Как быть с этим?

— У нас эту функцию прокуратура тоже почти не выполняла, поскольку преимущественно защищала интересы государства в спорах о нарушениях прав человека. Не способствовал эффективному выполнению этой функции и формальный подход к показателям работы. Например, у нас есть закон «Об обращении граждан». Что делает прокуратура? Даже когда я работал в середине 80-х в прокуратуре, часто заявления проверялись формально, но в основном это делалось эффективно и права людей отстаивали. Более или менее это делалось эффективно в начале 90-х. Последние пять лет прокуратура вообще почти не реагирует на заявления граждан, мы исследовали эту проблему, поэтому могу об этом говорить с уверенностью.

В качестве альтернативы прокуратуре в защите своих прав многие называют прямое обращение в суд. Возьмем, например, трудовое законодательство, надзор за соблюдением которого также входил в обязанности прокуратуры. Но, позвольте, кто будет это делать? Профсоюзы у нас давно не работают эффективно, комиссий по трудовым спорам почти нигде нет. Если посмотреть на жилищное, земельное, водное законодательство, которое в Украине тоже часто нарушают, то там также нет соответствующих органов контроля. Возможно, нужно было бы не ликвидировать эту функцию, а совершенствовать, например, за счет качественного подбора кадров. Но однозначного ответа здесь нет, по моему мнению.

У нас есть такой институт как бесплатная правовая помощь, который официально начал работать с 1 января 2014 года. Но на сегодняшний день государство не может предложить там достойную оплату труда, чтобы в бесплатную помощь пошли работать компетентные юристы и адвокаты, потому что им же даже больше надо платить, чем в прокуратуре. Кроме того, у адвокатов нет тех властных полномочий, которыми обладают прокуроры, нет актов прокурорского реагирования (постановление, представление, предписание и т. п.), поэтому им надо все делать через суд. Так что надеяться, что институт бесплатной юридической помощи будет эффективнее прокуратуры, преждевременно.

При создании новых институтов в государстве надо всегда исходить из двух показателей: что будет эффективнее и дешевле для налогоплательщиков. Мы сейчас меняем один институт на другой, но сама по себе замена не гарантирует эффективности. Отменить институт общего надзора — на самом деле очень дорогое удовольствие. Какие органы должны взять на себя эту функцию, где их брать? Есть ли у государства для этого средства? Есть ли концепция замены этой функции? К сожалению, все эти новеллы, на мой взгляд, — всего лишь непродуманный популизм и расточительство, что не способствует развитию Украины как правового демократического социально направленного государства.

Ракурс: Как роль прокурора в соответствии с новым Уголовным процессуальным кодексом (УПК) сказалась на качестве расследования?

— В соответствии со ст. 36 УПК Украины, прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования и процессуальное руководство. К сожалению, на сегодня прокуроры не выполняют эту роль надлежащим образом, потому что они не подготовлены к такой работе. То есть мы создали институт процессуального руководства, но не подготовили для него профессиональных специалистов, которые могли бы управлять органами досудебного расследования — следователями органов внутренних дел, налоговой милиции, Службы безопасности Украины и др. в соответствии с УПК. У нас нет таких специалистов. Должна быть действенной система повышения квалификации соответствующих работников. Мы боремся за то, чтобы у нас было больше оправдательных приговоров и т. п. Но у нас нет профессиональных государственных обвинителей в суде, адвокаты и судьи также зачастую недостаточно квалифицированы. Поэтому человек не может защитить свои права в суде, а преступников признают невиновными. Разве это справедливо?..

Для того чтобы быть процессуальным руководителем в следственном процессе, прокурор должен по своим профессиональным качествам быть на голову выше следователя и оперативного работника. Сегодня прокурор в Украине таковым не является. Академия прокуратуры пытается, но не способна за такой короткий срок подготовить надлежащих кадров, которые могли бы удовлетворить потребности отправления правосудия в соревновательном уголовном процессе, где прокурор является стороной обвинения. Отражением деятельности прокуратуры могут служить нераскрытые еще преступления, о которых мы все знаем...

Вообще наш новый УПК, который считают очень прогрессивным даже за границей, в нынешних реалиях не вполне эффективен. Взять хотя бы институт негласных следственных действий, судебный контроль, процессуальное руководство и др.

Ракурс: Какие новации закона действительно можно назвать прогрессивными, по вашему мнению?

— Во-первых, важным правилом для функционирования (беспристрастности) прокуроров является принцип несовместимости и неполитической деятельности. Новый закон четко регулирует требования несовместимости, в том числе что касается политической деятельности. Запрет на политическую деятельность оправдывается нынешними политически поляризованными условиями в Украине.

Порядок отбора кандидатов и назначения их на должность — важная новелла и шаг для внедрения такого механизма в целом для правоохранительной системы. Предусмотрена четкая регламентация дисциплинарной ответственности прокуроров. Это будет лишь способствовать реализации задач по укреплению законности и правопорядка в государстве.

Также положительным считаю положение, требующее от государства возмещать ущерб, причиненный незаконными решениями прокурора. Однако там говорится, что, возместив ущерб, государство имеет право требовать возмещения от прокурора независимо от его вины. Это следует ограничить случаями, когда прокурор поступил так с умыслом или по грубой небрежности.

Еще одним позитивом считаю введение прокурорского самоуправления. Пожалуй, это одно из самых инновационных положений. Закон предусматривает его как одну из ключевых гарантий независимости прокуроров, которая обеспечит защиту прокуроров от вмешательства в их деятельность и повысит качество их работы, в т. ч. организационное обеспечение, социальную защиту прокуроров и их семей, обеспечит организационное единство, участие в определении потребностей кадрового, финансового, материально-технического и иного обеспечения, а также назначении прокуроров. Могут ли эти новации быть реализованы и эффективны в нашем государстве, покажет время...

Ракурс: К какой ветви власти, по вашему мнению, должна принадлежать прокуратура в Украине?

— Это вопрос дискуссионный в науке. Во многих странах прокуратура принадлежит к судебной ветви власти или к исполнительной (в Германии — к министерству юстиции, например). Это у нас прокуратура является самостоятельным независимым государственным органом. Предлагают отнести его даже к четвертой ветви власти, но это нонсенс. До сих пор продолжается дискуссия, к какой ветви власти относится прокурор.

Подготовила Марина БЛУДШАЯ