Реформирование судебной системы по-кабминовски: дорого и кардинально

Реформирование судебной системы государства сегодня снова на слуху. Эту тему основные политические игроки не обошли даже при составлении коалиционного соглашения, пунктиром наметив грядущие новшества. Пока созданный 27 октября Совет по вопросам судебной реформы вырабатывает глобальную стратегию реформирования, на суд общественности был представлен соответствующий законопроект Кабинета министров Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и другие законодательные акты относительно усовершенствования основ организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами».

Что принесут предлагаемые новшества гражданам? Начнем с нескольких приятных сюрпризов. Первый: суды перестанут возвращать истцам заявления под предлогом ненадлежащей подсудности или несоответствующей юрисдикции суда, а будут сами передавать их по назначению. Второй: уменьшится размер судебного сбора по административным делам, он станет сопоставимым с размером сбора по гражданским искам. Третий: для ведения видеозаписи судебного заседания не нужно будет получать разрешение у суда (что соответствует принципу гласности). Четвертый: вопрос отвода судьи будет решать не тот судья, которому заявлен отвод, а другой судья этого же суда. Пятый: сроки на обжалование судебных решений будут увеличены: на апелляционное — вдвое, с 10 до 20 дней, на кассационное — с 20 дней до одного месяца.

Несомненно, это позитивные преобразования. Хотя, в принципе, для того, чтобы таким образом улучшить систему судоустройства, вовсе не обязательно было создавать столь масштабное произведение, достаточно было внести соответствующие изменения в уже существующий закон. Остальные изменения, касающиеся дисциплинарной ответственности судей и органов судейского самоуправления, весьма спорны.

Что касается глобальных изменений, предлагается, в частности, ликвидировать систему хозяйственных судов, передав хозяйственные споры судам общей юрисдикции.

В пояснительной записке авторы объясняют, что делается это с целью упрощения судебной системы и усиления ее институциональной способности. «Отказ от отдельных хозяйственных судов обусловлен тем, что они рассматривают те же частноправовые споры, что и суды гражданской юрисдикции, и выделены только по субъектному признаку. Процедуры хозяйственного и гражданского судопроизводства не имеют принципиальных отличий», — указано в пояснительной записке.

Как же это, по мнению авторов законопроекта, должно быть реализовано на практике? Они поясняют: «Местные хозяйственные суды будут реорганизованы в окружные суды по рассмотрению гражданских и уголовных дел и будут рассматривать, кроме гражданских (хозяйственных) дел, также отдельные категории уголовных дел, что позволит уменьшить нагрузку на местные общие суды. Апелляционные жалобы на решения этих судов будут рассматривать апелляционные суды в областях, а не суды, которых по одному на несколько областей, что будет способствовать доступности апелляционной инстанции. Высший хозяйственный суд Украины будет объединен с Высшим судом Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел. В ближайшее время положения Хозяйственного процессуального кодекса Украины должны быть имплементированы в Гражданский процессуальный кодекс Украины».

Делается это, как объясняют авторы законопроекта, для большей доступности справедливого правосудия, а также с целью экономии бюджетных средств. Ведь законопроект предусматривает уменьшение количества административных должностей в судах.

Давайте рассмотрим целесообразность столь радикального шага. Начнем с последнего аргумента — экономии бюджетных средств, и перейдем к доступности, поскольку эти два аспекта имеют четкую взаимосвязь.

Законопроект не предусматривает уменьшения общей численности судей и аппарата судов. В результате запланированной реорганизации будут сокращены всего 27 административных должностей (в 8 апелляционных судах и одном суде кассационной инстанции). Надбавка за осуществление административных полномочий составляет 10% должностного оклада, примерно 1200 грн в месяц на одного человека. За год экономия составит 394 000 грн. Вроде бы, немало. Но давайте проанализируем, какие дополнительные расходы понадобятся для реализации этого шага, призванного сэкономить почти полмиллиона бюджетных гривен в год.

Итак, присоединение апелляционных хозяйственных судов к апелляционным судам по рассмотрению гражданских и уголовных дел потребует их размещения в одном помещении. Подавляющее большинство существующих апелляционных судов по рассмотрению гражданских и уголовных дел физически не в состоянии принять дополнительное количество судей и соответствующее число работников аппарата. Например, в Апелляционном суде г. Киева сейчас работает 110 судей. Прибавьте к ним еще 70 судей Киевского апелляционного хозяйственного суда, получится 180 судей. И у каждого секретарь, помощник...

Эту ситуацию можно разрешить двумя способами. Первый: обеспечить апелляционные суды по рассмотрению гражданских и уголовных дел новыми помещениями. Второй: оставить судей апелляционных хозяйственных судов в существующих зданиях.

Реализация первого варианта потребует многомиллионных затрат государственного бюджета Украины на проведение соответствующих ремонтов (при условии наличия у государства помещений, в которые можно переселить такие «выросшие» суды) или, скорее всего, миллиардных — для их строительства. Что совершенно не сопоставимо с заявленной экономией в полмиллиона гривен в год.

Второй же вариант нивелирует одну из главных целей законопроекта — обеспечение лучшего доступа граждан к правосудию. Нахождение одного суда в двух разных зданиях, территориально удаленных друг от друга, никак не поспособствует доступности правосудия, наоборот, будет затруднять ее, путая граждан. И, опять же, потребует дополнительных расходов государственных средств на обеспечение организации работы «разорванного надвое» суда.

Если часть судей объединенного суда останется в существующих зданиях, это сведет на нет указанный в п. 5 пояснительной записки эффект от экономии средств из-за отказа от 9 отдельных хозяйственных судов. Ведь расходы на содержание зданий останутся прежними.

Законопроект предусматривает, что апелляции по хозяйственным спорам теперь будут рассматриваться в апелляционных судах каждого областного центра, а не в семи хозяйственных апелляционных судах, как раньше. Это, разумеется, аргумент в пользу доступности: сторонам не нужно будет ехать в другой город для участия в заседании. Но истец и ответчик могут находиться в разных городах, как зачастую и бывает. Например, истец находится в Харькове, а ответчик — в Ивано-Франковске. Апелляционная инстанция из Львова будет перенесена в Ивано-Франковск. Ответчик, возможно, и доволен — не нужно ехать в другой город. Но истцу-то все равно придется ехать, причем для него не имеет значения — во Львов ли, в Ивано-Франковск ли. Это и есть достигнутая доступность правосудия?

Если уж авторы законопроекта действительно озаботились вопросом доступности апелляционной инстанции, то удивляет, что реорганизация под этим предлогом коснулась только хозяйственных судов и никак не затронула административные, где остаются аналогичные апелляционные округа и, соответственно, один апелляционный суд на несколько областей. Видимо, все же такая система является эффективной, а обоснование ее изменения исключительно в части хозяйственных апелляционных судов подтверждает надуманность проблемы.

Да и вообще, если смотреть правде в глаза, вопрос доступности правосудия на сегодняшний день уже решен: если сторона по какой-то причине физически не может присутствовать на заседании, она может ходатайствовать о рассмотрении дела в режиме видеоконференции, хозяйственные суды уже обеспечены необходимой для этого техникой.

Заявленная цель — улучшение доступа к справедливому суду обеспечивается исключительно изменениями в одной статье ГПК, где было бы сказано о невозможности возвращения заявления из-за ненадлежащей подведомственности суда и об обязательной пересылке такого заявления в суд надлежащей юрисдикции. Такие изменения не требуют никаких расходов государственных средств и позволят достичь всех задекларированных законопроектом улучшений в этой части.

Следует задуматься и над тем, кто будет рассматривать апелляционные жалобы по хозяйственным спорам в тех областях, где раньше не было апелляционных хозяйственных судов. Очевидно, судей из семи существующих апелляционных инстанций «разбросают» по всем областным центрам. Этих судей, переведенных, например, из Киева в Чернигов или Черкассы, необходимо будет обеспечить служебным жильем (еще один удар по госбюджету).

Законопроект не определяет ни порядок распределения судей между судами, ни орган, уполномоченный провести такое распределение. Смогут ли судьи сами выбирать себе место работы (а значит, и место жительства)? Если так, то не возникнет ли неравномерного распределения судей между апелляционными инстанциями в разных городах? Нерешенным остается также вопрос передачи нерассмотренных дел в части соответствующих апелляционных судов.

Отдельного обсуждения требует и вопрос передачи в компетенцию окружных судов по рассмотрению гражданских и уголовных дел отдельной категории уголовных дел, которые, как предполагается, будут рассматривать судьи-«хозяйственники». Это новшество также потребует затрат. Во-первых, судьи должны будут приобрести новые знания и навыки, т. е. пройти дополнительное обучение. Не думают же авторы законопроекта, что судья хозяйственного суда, будучи даже самым высококлассным специалистом в своей области права, сможет без дополнительной подготовки с 1 января 2015 года начать рассматривать уголовные дела? Обучение, конечно, затратно. Но расходы на повышение квалификации — мелочь по сравнению с затратами на создание специфических условий для отправления правосудия по уголовным делам. Здания хозяйственных судов (если судьи останутся на своих местах) для этого не приспособлены. Например, здание, в котором размещен хозяйственный суд города Киева, не отвечает установленным нормам для отправления правосудия (даже без рассмотрения уголовных дел). Здания находятся в аварийном состоянии. Залы судебных заседаний маленького размера, а возможности для обустройства помещения для временного содержания подсудимых и отдельного подъезда для их конвоирования отсутствуют. Аналогичная картина и в других хозяйственных судах. Для отправления правосудия (дополнительного рассмотрения уголовных дел) потребуются многомиллионные затраты, не предусмотренные в государственном бюджете Украины на 2014 год, а значит, начать свою деятельность с 1 января 2015 года такие суды не смогут.

Таким образом, финансово-экономическое обоснование Кабинета Министров необходимости принятия законопроекта не отвечает реальному положению вещей и подано однобоко, только с точки зрения экономии средств. Но наряду с этой маленькой экономией (как мы уже знаем, она составит около 390 тыс. грн в год), потребуется значительное увеличение расходов государственного бюджета Украины на сумму, которая может превышать 1 млрд грн (обеспечение реорганизованных судов новыми помещениями, переведенных судей — жильем, переоборудование 27 окружных судов для возможности рассмотрения ими уголовных дел и т. п.).

Авторы законопроекта почему-то обошли вниманием и такую важную деталь как размер судебного сбора. Изменится ли он в том случае, если хозяйственные споры начнут рассматриваться в местных судах общей юрисдикции?

Если хозяйственные и гражданские споры будет рассматривать один и тот же суд, то логично предположить, что и размер судебного сбора будет одинаковым как для физических, так и для юридических лиц. Оставить его разным — не получится, должно быть соблюдено равенство прав потребителей данной государственной услуги. Увеличить размер судебного сбора для граждан до уровня судебного сбора для юридических лиц? Это вообще невозможно, учитывая стоимость данной государственной услуги для юрлиц. Будет ли подобное «дорогое» правосудие доступным для граждан? Поэтому, скорее всего, при объединении юрисдикций размер судебного сбора для юридических лиц уменьшится до уровня судебного сбора для граждан.

К чему это приведет? Хозяйственные суды вносят в государственную казну больше, чем все остальные суды вместе взятые. Только от деятельности хозяйственных судов первой инстанции бюджет пополняется на 480 млн грн в год. В целом же система ежегодно дает государству более полмиллиарда гривен и сама себя окупает (учитывая расходы бюджета на содержание хозяйственных судов). Это больше половины общего объема государственной пошлины по судебным делам, и этих средств государство может лишиться.

Что касается грядущего (в случае принятия закона) объединения Высшего специализированного суда Украины и Высшего хозяйственного суда Украины. По штатному расписанию в ВХСУ работает 110 судей и соответствующее число работников аппарата, а в ВССУ — 120 судей и работники аппарата. Физическое объединение этих судов приведет к тому, что в Высшем суде Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел будет работать 230 судей и втрое больше работников аппарата. Существует ли помещение, способное вместить такое количество судей и работников аппарата? Если нет, то результатом слияния станет лишь замена вывесок на зданиях и... избрание нового руководства такого суда.

Кстати, законопроект предусматривает и сокращение количества заместителей председателя суда до одного. Можно представить себе эффективность управления судом, рассматривающего гражданские, хозяйственные и уголовные дела, когда на 230 судей — всего один заместитель председателя!

Объединение судов гражданской и хозяйственной юрисдикции, по утверждению авторов законопроекта, обусловлено тем, что хозяйственные суды рассматривают те же частноправовые споры, что и суды гражданской юрисдикции, и выделены лишь по субъективному признаку. Это не соответствует действительности, поскольку исключительно хозяйственными судами рассматриваются дела о банкротстве, корпоративные споры, споры о защите интеллектуальной собственности, споры о приватизации имущества, споры об обжаловании решений Антимонопольного комитета и т. п., независимо от субъектов обращения.

Авторы законопроекта обуславливают его необходимость, ссылаясь на Совместное заключение Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и правовым вопросам по Закону Украины «О судоустройстве и статусе судей», а также на решение Европейского суда по правам человека по делу «Александр Волков против Украины». Но ни в Совместном заключении, ни в решении Европейского суда нет даже намека на то, что в системе хозяйственных судов есть какие-то проблемы и ее нужно ликвидировать. В Совместном заключении шла речь о неэффективной работе Верховного суда Украины, а в решении по делу «Александр Волков против Украины» — о неэффективности института дисциплинарной ответственности судей. То есть законопроект Кабинета министров о судебной реформе не содержит реального обоснования необходимости разрушения системы хозяйственных судов, успешно работающей со времен независимости Украины.

Основной целью законопроекта, на самом деле, является централизация власти в судебной системе в руках ВСУ. О желании централизовать и подчинить систему свидетельствуют еще несколько новелл законопроекта: ликвидация ВККСУ и создание некоего ее подобия при ВСЮ, а также ликвидация советов и конференций судей специализированных судов при усилении полномочий Совета судей Украины. Кому нужно такое единоначалие, можно лишь догадываться.

Никто не отрицает, что судебная реформа нужна, и улучшения требует даже такая наиболее отлаженная ветвь судебной системы, как система хозяйственных судов. Можно было бы расширить элементы медиации, направить усилия на ускорение решения споров и, самое главное, — на надлежащее исполнение судебных решений (кстати, общеизвестно, что в хозяйственных судах, по сравнению с остальными судами, дела рассматриваются очень быстро).

Учитывая негативные последствия от ликвидации (в первую очередь, неудобство осуществления и огромные финансовые затраты) и надуманность целесообразности таких действий, напрашивается вывод, что подобная «судебная реформа» преследует главную цель — получение контроля над судебной системой. Предложенный Кабинетом министров Украины проект судебной реформы подтверждает опасения относительно того, что новая власть, точно так же, как и все предыдущие, норовит выстроить судебную систему под себя.

P.S. Представленный Кабмином законопроект не единственный. Альтернативой ему может послужить недавно поданный на рассмотрение ВРУ президентский проект Закона Украины «О внесении изменений в ЗУ “О судоустройстве и статусе судей”», который является не столь радикальным. Видимо, президентом были учтены упомянутые «мелочи» (ценой в миллиарды гривен). Впрочем, альтернативный законопроект от главы государства заслуживает отдельной статьи.