Умови добору до вищого суду всюди є значно жорсткішими — професор права

Про зарубіжний досвід формування вищих судів, особливості кадрового підбору і вимоги до кандидатів розповів «Ракурсу» професор  Михайло Буроменський:

— Перед тим як розпочати роботу над формуванням ключових підходів до принципів і критеріїв добору суддів, нами було проаналізовано відповідне законодавство більш як 40 країн, тож ми не винаходили велосипед.

Потребу реформування судової влади останнім часом відчули не лише в Україні. Більше того, можна говорити про відповідні рухи навіть у країнах сталої демократії. Щоправда, зазвичай мова не іде про докорінні зміни. Але і ситуація в тих країнах мало нагадує українську. Наприклад, у Великій Британії кілька років тому відбулася судова реформа. Це призвело до серйозних змін у законодавстві, що в принципі є в них дуже стабільним. Такі зміни були пов’язані з певним удосконаленням бачення того, яким має бути вищий судовий орган і хто може стати суддею. 

Також впродовж останніх років дуже серйозні реформи судової системи здійснювали з допомогою європейських країн держави африканського континенту. І я би поставився до цього досвіду з належною увагою. Передусім, в частині запобігання конфлікту інтересів, особливо щодо боротьби з непотизмом (кумівством) і пантуфляжем (практикою переходу високопосадовців до приватно-підприємницької діяльності як керівників фірм, банкірів, юридичних радників, що призводить до зрощення апарату держуправління, зокрема, з монополістичними групами — Ред.). 

Весь цей досвід законодавчих змін відображено в нашому звіті і він також може стати нам у пригоді.

Таким чином, було проаналізовано широкий світовий досвід реформ цієї галузі, різні підходи, існуючі моделі і те, наскільки дієвими вони можуть бути в наших умовах.

Переважно цей досвід реформування, його напрямки є подібними і спрямовані на зміцнення незалежності і професіоналізму суддів, в тому числі суддів найвищої судової ланки. Існує дуже небагато країн, які зберігають незмінною власну модель формування вищих судів. Приміром, дуже специфічною в цьому розумінні є судова система США. Втім, там вона є ефективною. Взагалі будь-яка система працює там, де вона створена, а все штучно перенесене в інші умови, без адаптації до конкретних реалій не спрацьовує. Так, як, наприклад, свого часу не  виправдали себе спроби в деяких південноамериканських країнах запозичити текст Конституції США для побудови нового суспільства. 

— Вимоги до кандидатів на посаду судді вищого суду також є доволі подібними?

— Так, в усіх країнах системи формування вищих судів включають у себе низку певних критеріїв: професіоналізм, вимоги до освіти, до володіння мовою, обов’язково — доброчесності.

— Наскільки поширеним є підхід, згідно з яким до вищих судів можуть потрапити не лише судді, а й інші представники юридичних професій?

— Так є майже всюди. В деяких країнах науковець проходить конкурс на загальних засадах, подекуди має пройти окреме тестування. Загальна ідея полягає в тому, що вища судова інстанція має дещо ширші функції порівняно з іншими судовими ланками і здійснення таких функцій повинно мати належне кадрове забезпечення. 

Тому зовсім невипадково в переважній більшості країн умови добору до вищого суду суттєво відрізняються від умов добору до решти судів. Всюди розуміють, що вищий суд має ще важливі додаткові функції. Тож умови добору до вищого суду всюди є значно жорсткішими і, на відміну від нижчих судів, зазвичай передбачають можливість участі в конкурсі адвокатів, науковців, інших юристів.

Найбільш показовим тут є приклад США, де для претендента на посаду судді Верховного суду немає навіть формальної вимоги мати досвід професійної діяльності в галузі права. Не існує й чіткої вимоги обов’язковості судового досвіду претендента. Популярним є твердження одного з експертів ще 50-х років минулого століття: «Холмс і Кардозо були яскравими суддями не тому, що мали суддівський досвід, а тому, що були Холмсом та Кардозо, правовими філософами». Нещодавнє, 2010 року призначення суддею ВС очільниці Гарвардської школи права Є. Каган, яка не мала суддівського досвіду, є підтвердженням того, що відбір значною мірою базується на якісних критеріях кваліфікації та світоглядних орієнтацій кандидата. Але я би не гіперболізував таку практику і зовсім не бажаю створювати міфи. В своїй основі склад Верховного суду США формується із суддів, однак не лише із суддів і не лише із кар’єрних суддів.

Досвід інших держав свідчить про те, що склад вищих судів формують переважно з кар’єрних суддів, але зазвичай передбачається можливість добору кандидатів з числа адвокатів і професорів права. Тому сприйняття Україною такого досвіду у формуванні Верховного суду виглядає цілком зрозумілим.

В Німеччині на посади суддів федерального ВС висуваються кандидати з числа найбільш кваліфікованих суддів. До уваги береться професійний досвід і досягнення кандидата, перевага може бути надана кандидату з більш серйозним послужним списком.

Згідно з Конституцією Сінгапуру, суддею ВС може стати особа, яка впродовж не менш як 10 років є «кваліфікованим фахівцем» або членом Сінгапурської юридичної служби. Закордонні адвокати можуть отримати право на практику з права Сінгапуру, що також робить їх допустимими кандидатами на посаду судді.

В Японії існують квоти на посади суддів для колишніх суддів, прокурорів, адвокатів, чиновників і вчених-юристів. Станом на 2011 рік із 15 суддів ВС шестеро мають кар'єру судді, четверо — колишні адвокати, двоє прокурорів, двоє державних службовців (з Міністерства закордонних справ та Міністерства соціального захисту населення та праці), а також один професор права. Існування квоти можна пояснити жорсткими вимогами щодо обґрунтованості рішень, для забезпечення якої необхідним є комплексний підхід з урахуванням дисциплінарного та доктринального розмаїття. Наприклад, судді, які є колишніми адвокатами, найчастіше складають окремі думки.

Законодавство Угорщини не містить специфічних критеріїв для суддів ВС, тобто застосовується єдиний підхід до призначення всіх категорій суддів. Крім загальних кваліфікаційних вимог, необхідний досвід професійної діяльності не менш як один рік на посадах судді, прокурора, нотаріуса, працівника апарату суду, на посадах у центральних органах виконавчої влади, судових та інших органах ЄС. Додатковою умовою є проходження тесту на професійну придатність. Але такий підхід не створює надмірної популярності посади судді ВС, оскільки «відкритість» загальних вимог компенсується наявністю жорстких вимог до кваліфікації та проведенням відбору переважно в рамках закритої процедури розгляду кандидатур самим ВС.

Законодавство про судоустрій Італії в контексті процедури відбору суддів базується на конституційному положенні про те, що «судді відрізняються лише своїми функціями». Відбір суддів до вищого суду відбувається за уніфікованою процедурою і передбачає призначення як досягнення вищого рівня суддівської кар’єри. Для ВС суттєво збільшується стаж професійного досвіду — до 16 років. Водночас Конституція передбачає єдиний виняток: можливість призначення суддями ВС «за особливі заслуги» професорів права університетів та адвокатів (включених до спеціального реєстру, що дозволяє їм вести справи у касаційному суді, стаж професійної діяльності яких складає понад 15 років). Ці положення були імплементовані 1998 року і передбачають квоту для цієї категорії — 10 % від загальної чисельності суддів.

— Чи існують якісь квоти, спрямовані на те, щоби забезпечити певне представництво у верховних судах не тільки різних професій, а й верств населення, якось відобразити суспільне розмаїття?

— Такі квоти є. В одних випадках вони можуть бути пов’язаними з прагненням досягнення гендерної рівності, при цьому я не хотів би вдаватися до дискусії про доцільність такого квотування, я просто констатую певний факт. 

Гендерні та антидискримінаційні аспекти в Нідерландах розглядаються на рівні «фактичної політики відбору суддів загалом», а не як елемент нормативної процедури. Визнається існування проблеми «фемінізації суддівського корпусу», що відображає загалом фемінізацію правничої професії (70% студентів юридичних факультетів — жінки). Однак для ВС ця проблема не має тієї гостроти, що обговорюється загалом для суддівського корпусу. Натомість щодо верховного суду увага приділяється забезпеченню представництва етнічних та конфесійних спільнот. Позиція відбіркового комітету ВС оприлюднюється в публічних дискусіях, де наголошується на необхідності забезпечувати «різноманіття складу суду», де мають бути представлені не лише представники основних груп нідерландського суспільства, але й різні категорії юристів, здатних робити узагальнення; фахівців у вузькопрофільних сферах; представників різних юрисдикцій тощо.

В Іспанії, на відміну від багатьох європейських країн, принцип «розмаїття» (позитивні заходи для жінок, меншин тощо) при формуванні ВС застосовується обмежено. Це загалом характерно для судової системи, де в процедурах відбору звичайних суддів єдиним інструментом забезпечення різноманіття є квота 5% для осіб з інвалідністю за умови її сумісності з судовою діяльністю і успішного проходження кваліфікаційного оцінювання.

А от в Австрії за умови рівної кваліфікації кандидатів на посаду судді верховного суду кандидату жіночої статі надається перевага, однак лише за умови наявності гендерної нерівності у ВС.

В інших випадках квотування у складі верховного суду може бути пов'язаним із існуванням у державі релігійної правової системи. Наприклад, законодавство  Ізраїлю не містить обов'язкових норм щодо представництва, однак існують неписані правила, якими керується комісія з відбору суддів. Щодо суддів ВС звертається увага на необхідність забезпечення у складі суду «розмаїття» ізраїльського суспільства. На практиці це дає можливість присутності у складі колегій ВС жінок-суддів, суддів-арабів, релігійних суддів. 

(Далі буде)