Далекосяжні наслідки одного пересічного рішення КСУ

На сторінках «Ракурсу» вже обговорювалися різні аспекти рішення Конституційного суду України №4-р/2018 від 26 квітня 2018 року про визнання неконституційним закону «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року №5475-VI. Це цілком пересічне рішення КСУ матиме вельми далекосяжні наслідки з несподіваного боку.

Річ у тім, що окрім положень самого закону №5475-VI було також анульовано його Прикінцеві положення, зокрема п. 4 про таке: «Визнати з дня офіційного опублікування цього закону таким, що втратив чинність, Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"». Такий поворот подій дав підставу багатьом юристам боязко поставити питання про відновлення дії згаданого попереднього закону від 3 липня 1991 року. Він легітимно діяв одинадцять з половиною років, поки йому на заміну не було ухвалено новий закон «Про всеукраїнський референдум», який виявився, як ми тепер знаємо, неконституційним.

Оскільки влада на несміливі запитання відповідей зазвичай не дає, слід твердо запитати голову Верховної Ради Андрія Парубія: на якій підставі закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року досі значиться в базі «Законодавство» на сайті rada.gov. ua як такий, що втратив чинність на підставі... неконституційного закону №5475-VI від 6 листопада 2012 року? Як таке взагалі може бути?!

Деякі юридичні мудреці вже почали вибудовувати версії. Наприклад, закон від 2012 року став неконституційним тільки зараз, а раніше він був чинний і встиг «вбити» свого попередника. З таким підходом категорично не можна погодитися, бо це те ж саме, що вважати виправдану судом особу все одно судимою! Мовляв, вона ж реально сиділа до свого виправдання, чи не так?

А час, між тим, минає, і закон №1286-XII від 3 липня 1991 року все так само значиться в списку таких, що втратили чинність, хоча щодо цього є пряма правова позиція самого КСУ: «Аналогічні правові наслідки мали місце після ухвалення рішення Конституційного суду України від 7 липня 2009 року №17-рп/2009 у справі про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом, в результаті якого положення Закону України "Про Конституційний суд України" відновили свою дію в попередній редакції» (№20-рп/2010 від 30 вересня 2010 року).

Оскільки діє юридичне правило — наступний закон скасовує попередній, то вірно і в зворотному порядку. Підкреслимо: на сьогодні немає жодних перешкод, що мають силу закону, які заперечували б легітимність закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року. Ба більше, для відновлення його дії не потрібно ні для кого «особливого запрошення», бо, як зазначено в тому ж самому рішенні: «Як зазначив Конституційний суд України в абзаці третьому пункту 4 мотивувальної частини рішення від 14 грудня 2000 року №15-рп/2000, рішення Конституційного суду України мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади. Обов'язок виконання рішення КСУ є вимогою Конституції України (ч. 2 ст. 150), яка має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів (ч. 2 ст. 8)».

Заперечення ж владою цих очевидних фактів має цілком конкретне підґрунтя. Відновлення чинності старого закону від 3 липня 1991 року матиме найсумніші наслідки для так званої реформи місцевого самоврядування, яка головним чином полягає в нескінченних перейменуваннях адміністративно-територіальних одиниць. Під питанням також опиниться популярна кампанія з «колективізації» дрібних сільських і селищних рад у більші адміністративні «колгоспи» під новим брендом «Об'єднані територіальні громади».

Ніж у спину реформ міститься в ч. 2 ст. 6 закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року: «Виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами».

Таким чином, всі питання про перейменування та/або зміну адміністративно-територіального устрою України слід проводити за умови отримання прямого мандата від народу на місцевому референдумі. І навіть Верховна Рада не мала права без волевиявлення жителів вирішувати питання про те, як правильно називати: Дніпропетровськ, Дніпро або, припустимо, Січеслав? Сюди ж слід віднести перейменування Кіровограда, Комсомольська, Красноармійська, Дніпродзержинська, Орджонікідзе, незліченної кількості інших міст, селищ і сіл, названих на честь вождів світового пролетаріату...

Що ж тепер робити з усією тією реформаторською спадщиною, яку наухвалювала Верховна Рада в тій сфері, де законом таке виключне право надано громадянам на місцевому референдумі? Проблема звучить навіть ширше: що робити з практикою застосування неконституційних законів до припинення їх чинності рішенням КСУ?

Це питання має велике теоретичне значення, бо нормами Конституції України його не було прямо врегульовано. На жаль, батьки нашої Конституції в 1996 році некритично скопіювали майже дослівно відповідну норму французької конституції, встановивши в нормі ч. 2 ст. 152 Конституції таке: «Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним судом України рішення про їх неконституційність».

Але за дужками залишилося питання: якщо закон виявився неконституційним, то чи можна вважати легітимними будь-які правові наслідки його застосування? Переконаний, що ні! З одного боку, положення ч. 3 ст. 152 Конституції в редакції від 28 червня 1996 року давали ухильну відповідь: «Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку».

Відшкодування шкоди — це чудово! Особливо моральної... Але де ж відповідь на просте запитання: якщо відшкодовуються збитки, то чи можна вважати самі ці «акти і дії» легітимними? Як же в нас законодавці вміють на рівному місці заблукати в трьох соснах!

Ба гірше, нелегітимна «піратська копія» тексту Конституції від 2 червня 2016 року (яка полетить у кошик для сміття після найближчої зміни влади) задекларувала в ч. 2 ст. 152 щось зовсім несосвітенне: «Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення».

Відчувається рука майстрів з Банкової! Тільки як же це можливо, щоб КСУ визнав закон неконституційним не з дати свого рішення, а з більш пізньої дати? Виявлення КСУ ознак неконституційності закону автоматично обумовлює, що більше він не підлягає застосуванню. З іншого боку, визнавати закон неконституційним з більш ранньої дати, наприклад, з моменту ухвалення, норма ст. 152 Конституції теж не велить...

Відповідь, гадаю, є простою та очевидною, і навіть лежить на поверхні. Ця теоретична проблема не має рішення (поки що) на законодавчому рівні, але має чітке рішення в порядку позовного провадження. Річ ось у чім. Згідно зі ст. 7 КАСУ:

«4. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції КСУ».

У нас же ситуація більш визначена — вже є рішення КСУ про неконституційність закону! Тому зазначене положення в такому разі спрощується до очевидної формули: суд не має права застосовувати закон або інший нормативний акт ретроспективно, якщо його вже визнано неконституційним. Бо рішення КСУ звільняє суд від необхідності зробити свій власний висновок в розумінні ч. 4 ст. 7 КАСУ. Тим більше що позиція КСУ в будь-якому разі матиме пріоритет.

По-друге, є інший, навіть більш важливий аспект конституційного рівня: ретроспективне застосування неконституційних законів зазвичай порушує права, свободи і законні інтереси громадян шляхом їх протиправного звуження. Нагадаємо, що згідно зі ст. 22 Конституції: «Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

КСУ під різним кутом розглядав питання, пов'язані із застосуванням ст. 22 Конституції України і виніс не менш як 10 рішень. Склалася правова позиція КСУ, за якою «звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод — це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики» (рішення від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005).

У рішенні від 28 квітня 2009 року №9-рп/2009 КСУ, вказуючи на недопустимість звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, що об'єктивно призведе до погіршення становища особи в суспільстві через їх обмеження, зробив концептуальне застереження органам державної влади про те, що невиконання державою своїх зобов'язань призводить до порушення принципів правової держави, ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави (абзац п'ятий пункту 5 мотивувальної частини).

Варто усвідомити, що право законодавчого органу на ухвалення законів не є абсолютним і необмеженим — його обмежують приписи Конституції України.

Тепер розгляньмо, як усе це виглядає з точку зору так званої реформи децентралізації. Багато хто вже забув, як у 2014–2015 роках нинішній президент носився як з писаною тобою з проектом змін до Конституції, де пропонувалося перекроїти весь адміністративно-територіальний устрій та структуру органів влади на місцях. Але, як жартував Коте Махарадзе, атака затухнула. Тоді, анітрохи не бентежачись, зробили спробу реалізувати елементи цього задуму без змін Основного Закону.

Парламентом було проголосовано свідомо неконституційний закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Він передбачав введення нової (!) адміністративно-територіальної одиниці — Об'єднаної територіальної громади (ОТГ), яку наділяли власними органами місцевого самоврядування.

Починався він «за здоров'я»: «Цей закон регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад». Але закінчується, в повній відповідності до сумної традиції законотворчості нинішньої влади, «за упокій» — видаленням зі ст. 6 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» імперативної норми про можливість об'єднання територіальних громад сіл тільки відповідно до рішень місцевих референдумів. Тобто відвертим звуженням конституційних прав громадян!

Всі ми знаємо ціну слову «добровільне», коли йдеться про нормативні акти. У 30-ті роки селяни «добровільно» об'єднувалися в колгоспи. Товариш Сталін навіть присвятив цьому велику статтю в газеті «Правда» — «Запаморочення від успіхів». Однак ЦК ВКП(б) принаймні вистачало розуму в офіційних документах не фіксувати примусовий характер цієї кампанії.

Тепер добровільне об'єднання виглядає так. Спочатку Кабмін стверджує рознарядки на кожну область — так званий перспективний план абсолютно «добровільного» об'єднання. Тільки вдумайтеся! У 2015 році уряд ухвалив 23 постанови, які мали типову назву: «Про затвердження перспективного плану формування територій громад ХХХ області». Ба більше, кожну з цих рознарядок вже не по одному разу змінювали... Все тому, що на фінансове забезпечення поставлять тільки правильні — «спроможні» ОТГ.

Згідно зі спущеними планами «добровільного» об'єднання, районне начальство починало проводити роботу з депутатами сільських та селищних рад з метою схилити їх підтримати цей почин «знизу» — тобто підготувати нібито добровільні проекти рішень місцевих рад про об'єднання. Це не жарт, а переказ змісту закону про добровільні об'єднання територіальних громад. При цьому замість місцевого референдуму як форми прямої демократії закон передбачає якесь «громадське обговорення» — порожню формальність, яка не має жодної юридичної сили та легітимності.

Щоб ні в кого не склалося хибного враження про самостійність місцевих рад у процесі «добровільного» об'єднання, у ст. 7 закону дано пряму вказівку: «Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України».

Напевно, після висновку Великої палати №6 Верховного суду про те, що КСУ не є судом, нас здивувати чимось вже важко. Але вказівка в законі про те, що обласні державні адміністрації повинні давати висновки про відповідність Конституції проектів рішень сільських та селищних рад про їх злиття — це вже за межами розуму. Яким чином ОДА можуть залишити за собою повноваження робити висновки про конституційність правових актів місцевого самоврядування, якщо це прерогатива судових органів, але ніяк не виконавчої влади? Та й як можна дати позитивний висновок про конституційність створення Об'єднаної територіальної громади, якщо це суперечить Конституції?

Ба більше, жодних ОТО ані de jure, ані de facto не існує — і це не жарт!

Згідно з інформацією, розміщеною на сайті парламенту, в Україні станом на 1 лютого 2018 року офіційно діє 463 міські ради, 772 селищні ради та 9304 сільради, або загалом 10 539 міських, селищних, сільських рад. Разом з тим, чинна влада стверджує, що до цього числа включено 266 так званих рад об’єднаних територіальних громад — тобто рад, не передбачених адміністративно-територіальним устроєм України, в тому числі 36 міських рад ОТГ, 69 селищних рад ОТГ, 161 сільська рада ОТГ. Адміністративно-територіальний устрій України не передбачає ані ОТГ, ані рад ОТГ! Систему адміністративно-територіального устрою України складають: АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (ч. 1 ст. 133 Конституції України). Відповідно до ст. 1 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», адміністративно-територіальна одиниця — це область, район, місто, район у місті, селище, село.

Так звані ОТГ та ради ОТГ — це нелегітимні назви неіснуючих адміністративно-територіальних одиниць і неіснуючих органів місцевого самоврядування, що не підлягають внесенню до жодних державних реєстрів та/або класифікаторів.

Розгляньмо це на прикладі. Постановою ЦВК №164 від 18 серпня 2017 року було оголошено вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних голів згідно з додатками 1–24. Проте згідно з Додатком №1 оголошено вибори депутатів не до Шляхівської сільської ОТГ, а до звичайної Шляхівської сільської ради Бершадського району Вінницької області.

Насправді Шляхівської ОТГ за документами взагалі не існує. Натомість є Шляхівська сільська рада Бершадського району Вінницької області, код ЄДРПОУ 04329725, зареєстрована як юридична особа 21 травня 1997 року, дата запису в Єдиному державному реєстрі — 10 серпня 2006 року, номер запису — 1 148 120 0000 000351. Ця сільрада не перебуває в стані припинення, реорганізації тощо.

Ані Єдиний держреєстр юридичних осіб, ані закон «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань» не передбачають можливості вказування такої організаційно-правової форми, статусу, назви для органу місцевого самоврядування, як Об'єднана територіальна громада та/або будь-які похідні від цієї назви. Як не дивно, Мін'юст цілком відверто підтвердив, що жодними способами ані за назвою, ані за випискою з ЄДР ви не відрізните ОТГ від звичайної сільської або селищної ради. Можна тільки здогадатися за непрямими ознаками...

Водночас ані Кабмін, ані Мін'юст не вбачають нічого поганого в тому, що країною крокує кампанія «добровільного» об'єднання сільських і селищних рад в ОТГ, навіть попри те, що подібні злиття і поглинання на ринку органів місцевого самоврядування — нахабна неконституційна фікція!

Треба віддати належне парламентарям: закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» ухвалювали за принципом — чудити, так на повну! Всупереч Конституції, вибори до ОТГ чомусь призначає не Верховна Рада (це виняткове право парламенту), а безпосередньо ЦВК за поданням обласних держадміністрацій. При цьому вибори називають «першими», а не черговими. Чому в такому разі вибори 29 жовтня 2017 року у тій же Шляхівській сільраді Бершадського району Вінницької області називаються «першими», коли тільки нещодавно проводили «чергові» вибори у 2015 році до тієї ж самої сільради?

Легітимної відповіді немає. Є припущення на рівні управлінської доцільності: так легше маніпулювати процесами «добровільного» злиття в ОТГ. Річ у тім, що в тих випадках, коли місцеві ради відхилялися від урядової рознарядки й об'єднувалися не в тому складі або порядку, — ЦВК їм відмовляла у проведенні місцевих виборів, повертаючи документи назад. Але первинним фільтром все ж виступають обласні держадміністрації, які повинні з посиланням на ч. 6 ст. 7 вищевказаного закону повертати документи назад ще на стадії підготовки проекту. Обдурити фільтр теж не вдасться: якщо проект об'єднання був «правильним», але в підсумку добровільно об'єдналися «неправильно», — то, відповідно до ч. 8 ст. 7 вищевказаного закону, вирішувати про те, чи просити ЦВК призначити місцеві вибори за новою системою чи ні, будуть не місцеві ради, а знову-таки — обласна держадміністрація!

До чого була вся ця розповідь? Та все до того ж: це ваше, любі громадяни, право — вирішувати, об'єднуватися чи не об'єднуватися на рівні сіл, селищ і дрібних міст, а якщо об'єднуватися — то кому і з ким. Це ви на місцевому референдумі, відповідно до ст. 6 закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року маєте реалізовувати своє виняткове право вирішувати, як формувати місцеве самоврядування, а не люди з приймальні обласного губернатора, і тим більше не функціонери з ЦВК.

Тільки вам і більше нікому вирішувати, чи жити вам в Красноармійську, місті, названому на честь доблесної Червоної Армії, чий бойовий червоний прапор було піднято над Рейхстагом 30 квітня 1945 року, або ж ви соромитеся своїх предків?

Ваші права і законні інтереси у сфері прямої народної демократії на місцевому рівні грубо порушені і звужені до незначних меж. А що ж ми? Будемо й далі повторювати порожні фрази про Україну — правову демократичну країну? В якому місці?!

Поки народові не буде повернуто право на місцевий референдум — всі розмови про правову державу матимуть безглуздий характер.