Далекоидущие последствия одного рядового решения КСУ

На страницах «Ракурса» уже обсуждались различные аспекты решения Конституционного суда Украины №4-р/2018 от 26 апреля 2018 года о признании неконституционным закона «О всеукраинском референдуме» от 6 ноября 2012 года №5475-VI. Это вполне рядовое решение КСУ будет иметь весьма далекоидущие последствия с неожиданной стороны.

Дело в том, что помимо положений самого закона №5475-VI были также аннулированы его Заключительные положения, в том числе п. 4 о следующем: «Признать со дня официального опубликования этого закона утратившим силу Закон Украины "О всеукраинском и местных референдумах"». Такой поворот событий дал основание многим юристам робко поднять вопрос о возобновлении действия упомянутого предыдущего закона от 3 июля 1991 года. Он легитимно действовал одиннадцать с половиной лет, пока ему на замену не был принят новый закон «О всеукраинском референдуме», оказавшийся, как мы теперь знаем, неконституционным.

Поскольку власть на робкие вопросы ответов обычно не дает, следует твердо спросить председателя Верховной Рады Андрея Парубия: на каком основании закон «О всеукраинском и местных референдумах» от 3 июля 1991 года до сих пор значится в базе «Законодательство» на сайте rada.gov.ua как утративший силу на основании... неконституционного закона №5475-VI от 6 ноября 2012 года? Как такое вообще может быть?!

Некоторые юридические мудрецы уже начали выстраивать версии. Например, закон от 2012 года стал неконституционным только сейчас, а раньше он имел силу и успел «убить» своего предшественника. С таким подходом категорически нельзя согласиться, ибо это то же самое, что считать оправданного судом человека все равно судимым! Мол, он же реально сидел до своего оправдания, не так ли?

А время, между тем, идет, и закон №1286-XII от 3 июля 1991 года все так же значится в списке утративших силу, хотя на этот счет есть прямая правовая позиция самого КСУ: «Аналогичные правовые последствия имели место после принятия решения Конституционного суда Украины от 7 июля 2009 года №17-рп/2009 по делу о конституционно установленной процедуре вступления в силу закона, в результате которого положения Закона Украины "О Конституционном суде Украины" возобновили свое действие в предыдущей редакции» (№20-рп/2010 от 30 сентября 2010 года).

Поскольку действует юридическое правило — последующий закон отменяет предыдущий, то верно и в обратном порядке. Подчеркнем: на сегодня нет вообще никаких препятствий, имеющих силу закона, которые отрицали бы легитимность закона «О всеукраинском и местных референдумах» от 3 июля 1991 года. Более того, для возобновления его действия не требуется ни для кого «особого приглашения», ибо, как указано в том же решении: «Как отметил Конституционный суд Украины в абзаце третьем пункта 4 мотивировочной части решения от 14 декабря 2000 года №15-рп/2000, решения Конституционного суда Украины имеют прямое действие и для вступления в силу не требуют подтверждений со стороны каких-либо органов государственной власти. Обязанность выполнения решения КСУ является требованием Конституции Украины (ч. 2 ст. 150), которая имеет высшую юридическую силу в отношении всех остальных нормативно-правовых актов (ч. 2 ст. 8)».

Отрицание же властями этих очевидных фактов имеет вполне конкретную подоплеку. Возобновление силы старого закона от 3 июля 1991 года будет иметь самые прискорбные последствия для так называемой реформы местного самоуправления, которая главным образом заключается в бесконечных переименованиях административно-территориальных единиц. Под вопросом также окажется популярная кампания по «коллективизации» мелких сельских и поселковых советов в более крупные административные «колхозы» под новым брендом «Объединенные территориальные общины».

Нож в спину реформ содержится в ч. 2 ст. 6 закона «О всеукраинском и местных референдумах» от 3 июля 1991 года: «Исключительно местными референдумами в соответствующих административно-территориальных единицах решаются вопросы о наименовании или переименовании сельсоветов, поселков, городов, районов, областей; вопросы об объединении в одну одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр; вопросы об изменении базового уровня местного самоуправления в сельских районах; вопросы о реорганизации или ликвидации коммунальных дошкольных учебных заведений, а также дошкольных учебных заведений, созданных бывшими сельскохозяйственными коллективными и государственными хозяйствами».

Таким образом, все вопросы о переименованиях и/или изменениях административно-территориального устройства Украины следует проводить при условии получения прямого мандата от народа на местном референдуме. И даже Верховная Рада не имела права без волеизъявления жителей решать вопрос о том, как правильно именовать: Днепропетровск, Днепр или, допустим, Сичеслав? Сюда же следует отнести переименования Кировограда, Комсомольска, Красноармейска, Днепродзержинска, Орджоникидзе, бесчисленного количества других городов, поселков и сел, названых в честь вождей мирового пролетариата…

Что же теперь делать со всем тем реформаторским наследием, которое напринимала Верховная Рада в той сфере, где законом такое исключительное право предоставлено гражданам на местном референдуме? Проблема звучит даже шире: что делать с практикой применения неконституционных законов до прекращения их силы решением КСУ?

Этот вопрос имеет большое теоретическое значение, ибо нормами Конституции Украины он не был прямо урегулирован. К сожалению, отцы нашей Конституции в 1996 году некритично скопировали почти дословно соответствующую норму французской конституции, установив в норме ч. 2 ст. 152 Конституции следующее: «Законы, другие правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу со дня принятия Конституционным судом Украины решения об их неконституционности».

Но за скобками остался вопрос: если закон оказался неконституционным, то можно ли считать легитимными любые правовые последствия его применения? Убежден, что нет! С одной стороны, положения ч. 3 ст. 152 Конституции в редакции от 28 июня 1996 года давали уклончивый ответ: «Материальный или моральный ущерб, причиненный физическим или юридическим лицам актами и действиями, признанными неконституционными, возмещается государством в установленном законом порядке».

Возмещение ущерба — это здорово! Особенно морального... Но где же ответ на простой вопрос: если возмещается ущерб, то можно ли считать сами эти «акты и действия» легитимными? Как же у нас законодатели умеют на ровном месте заблудиться в трех соснах!

Хуже того, нелегитимная «пиратская копия» текста Конституции от 2 июня 2016 года (которая улетит в мусорное ведро при ближайшей смене власти) задекларировала в ч. 2 ст. 152 нечто совсем несусветное: «Законы, другие акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу со дня принятия Конституционным судом Украины решения об их неконституционности, если иное не установлено самим решением, но не ранее дня его принятия».

Чувствуется рука мастеров с Банковой! Только как же это возможно, чтобы КСУ признал закон неконституционным не с даты своего решения, а с более поздней даты? Выявление КСУ признаков неконституционности закона автоматически обуславливает, что больше он не подлежит применению. С другой стороны, признавать закон неконституционным с более ранней даты, например, с момента принятия, норма ст. 152 Конституции тоже не велит...

Ответ, полагаю, прост и очевиден, и даже лежит на поверхности. Данная теоретическая проблема не имеет решения (пока) на законодательном уровне, но имеет четкое решение в порядке искового производства. Дело вот в чем. Согласно ст. 7 КАСУ:

«4. Если суд приходит к выводу, что закон или другой правовой акт противоречит Конституции Украины, суд не применяет такой закон или другой правовой акт, а применяет нормы Конституции Украины как нормы прямого действия. В таком случае суд после вынесения решения по делу обращается в Верховный суд для решения вопроса о внесении в Конституционный суд Украины представления о конституционности закона или другого правового акта, отнесенных к юрисдикции КСУ».

У нас же ситуация более определенная — уже есть решение КСУ о неконституционности закона! Поэтому указанное положение в таком случае упрощается до очевидной формулы: суд не имеет права применять закон или иной нормативный акт ретроспективно, если он уже признан неконституционным. Ибо решение КСУ освобождает суд от необходимости сделать свой собственный вывод в понимании ч. 4 ст. 7 КАСУ. Тем более что позиция КСУ в любом случае будет иметь приоритет.

Во-вторых, есть другой, даже более важный аспект конституционного уровня: ретроспективное применение неконституционных законов, как правило, нарушает права, свободы и законные интересы граждан путем их противоправного сужения. Напомним, что согласно ст. 22 Конституции: «Права и свободы человека и гражданина, закрепленные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающими. Конституционные права и свободы гарантируются и не могут быть упразднены. При принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужения содержания и объема существующих прав и свобод».

КСУ под разным углом рассматривал вопросы, связанные с применением ст. 22 Конституции Украины и вынес не менее 10 решений. Сложилась правовая позиция КСУ, согласно которой «сужение содержания прав и свобод означает уменьшение признаков, содержательных характеристик возможностей человека, которые отражаются соответствующими правами и свободами, то есть качественных характеристик права. Сужение объема прав и свобод — это уменьшение круга субъектов, размера территории, времени, размера или количества благ или любых других количественно измеряемых показателей использования прав и свобод, то есть их количественной характеристики» (решение от 11 октября 2005 года №8-рп/2005).

В решении от 28 апреля 2009 года №9-рп/2009 КСУ, указывая на недопустимость сужения содержания и объема существующих прав и свобод, что объективно приведет к ухудшению положения лица в обществе из-за их ограничения, сделал концептуальное предостережение органам государственной власти о том, что невыполнение государством своих обязательств приводит к нарушению принципов правового государства, ставит граждан в неравные условия, подрывает принцип доверия лица к государству (абзац пятый пункта 5 мотивировочной части).

Стоит уяснить, что право законодательного органа на принятие законов не является абсолютным и неограниченным — его ограничивают предписания Конституции Украины.

Теперь рассмотрим, как все это выглядит с точки зрения так называемой реформы децентрализации. Многие уже забыли, как в 2014–2015 годах нынешний президент носился как с писаной тобой с проектом изменений в Конституцию, где предлагалось перекроить все административно-территориальное устройство и структуру органов власти на местах. Но, как шутил Коте Махарадзе, атака затухла. Тогда, нисколько не смущаясь, предприняли попытку реализовать элементы этого замысла без изменений Основного Закона.

Парламентом был проголосован заведомо неконституционный закон «О добровольном объединении территориальных общин». Он предусматривал введение новой (!) административно-территориальной единицы — Объединенной территориальной общины (ОТО), которую наделяли собственными органами местного самоуправления.

Начинался он «за здравие»: «Этот закон регулирует отношения, возникающие в процессе добровольного объединения территориальных общин сел, поселков, городов, а также добровольного присоединения к объединенным территориальным общинам». Но заканчивается, в полном соответствии с печальной традицией законотворчества нынешней власти, «за упокой» — удалением из ст. 6 закона «О местном самоуправлении в Украине» императивной нормы о возможности объединения территориальных общин сел только в соответствии с решениями местных референдумов. То есть откровенным сужением конституционных прав граждан!

Все мы знаем цену слову «добровольное», когда речь идет о нормативных актах. В 30-е годы крестьяне «добровольно» объединились в колхозы. Товарищ Сталин даже посвятил этому большую статью в газете «Правда» — «Головокружение от успехов». Однако ЦК ВКП(б) хотя бы хватало ума в официальных документах не фиксировать принудительный характер данной кампании.

Теперь добровольное объединение выглядит так. Вначале Кабмин утверждает разнарядки на каждую область — так называемый перспективный план абсолютно «добровольного» объединения. Только вдумайтесь! В 2015 году правительство приняло 23 постановления, которые имели типовое название: «Об утверждении перспективного плана формирования территорий общин ХХХ области». Более того, каждую их этих разнарядок уже не по одному разу изменяли… Все потому, что на финансовое довольствие поставят только правильные — «спроможні» ОТО.

Согласно спущенным планам «добровольного» объединения, районное начальство начинало проводить работу с депутатами сельских и поселковых советов с целью склонить их поддержать этот почин «снизу» — то есть подготовить якобы добровольные проекты решений местных советов об объединении. Это не шутка, а пересказ содержания закона о добровольных объединениях территориальных общин. При этом вместо местного референдума как формы прямой демократии закон предусматривает некое «общественное обсуждение» — пустую формальность, не имеющую никакой юридической силы и легитимности.

Чтобы ни у кого не сложилось ложного впечатления о самостоятельности местных советов в процессе «добровольного» объединения, в ст. 7 закона дано прямое указание: «Одобренные сельскими, поселковыми, городскими советами проекты решений о добровольном объединении территориальных общин в пятидневный срок направляются в Совет министров Автономной Республики Крым, областную государственную администрацию для предоставления заключения о соответствии этого проекта Конституции и законам Украины».

Пожалуй, после вывода Большой палаты №6 Верховного суда о том, что КСУ не является судом, нас удивить чем-либо уже трудно. Но указание в законе о том, что областные государственные администрации должны давать заключения о соответствии Конституции проектов решений сельских и поселковых советов об их слиянии — это уже за пределами разума. Каким образом ОГА могут присвоить себе полномочия делать выводы о конституционности правовых актов местного самоуправления, если это прерогатива судебных органов, но никак не исполнительной власти? Да и как можно дать позитивное заключение о конституционности создания Объединенной территориальной общины, если это противоречит Конституции?

Более того, никаких ОТО ни de jure, ни de facto не существует — и это не шутка!

Согласно информации, размещенной на сайте парламента, в Украине по состоянию на 1 февраля 2018 года официально действует 463 городских совета, 772 поселковых совета и 9304 сельсовета, или всего 10 539 городских, поселковых, сельских советов. Вместе с тем действующая власть утверждает, что в это число включены 266 так называемых советов объединенных территориальных общин — то есть советов, не предусмотренных административно-территориальным устройством Украины, в том числе 36 городских советов ОТО, 69 поселковых советов ОТО, 161 сельский совет ОТО. Административно-территориальное устройство Украины не предусматривает ни ОТО, ни советов ОТО! Систему административно-территориального устройства Украины составляют АРК, области, районы, города, районы в городах, поселки и села (ч. 1 ст. 133 Конституции Украины). В соответствии со ст. 1 закона «О местном самоуправлении в Украине», административно-территориальная единица — это область, район, город, район в городе, поселок, село.

Так называемые ОТО и советы ОТО — это нелегитимные названия несуществующих административно-территориальных единиц и несуществующих органов местного самоуправления, не подлежащие внесению в какие-либо государственные реестры и/или классификаторы.

Рассмотрим это на примере. Постановлением ЦИК №164 от 18 августа 2017 года были объявлены выборы депутатов сельских, поселковых, городских советов объединенных территориальных общин и соответствующих глав согласно приложениям 1–24. Однако согласно Приложению №1 объявлены выборы депутатов не в Шляховскую сельскую ОТО, а в обычный Шляховский сельский совет Бершадского района Винницкой области.

На самом деле Шляховской ОТО по документам вообще не существует. А есть Шляховский сельсовет Бершадского района Винницкой области, код ЕГРПОУ 04329725, зарегистрирован как юридическое лицо 21 мая 1997 года, дата записи в Едином государственном реестре — 10 августа 2006 года, номер записи — 1 148 120 0000 000351. Этот сельсовет не находится в состоянии прекращения, реорганизации и т. п.

Ни Единый госреестр юридических лиц, ни закон «О государственной регистрации юридических лиц, физических лиц — предпринимателей и общественных формирований» не предусматривают возможности указания такой организационно-правовой формы, статуса, названия для органа местного самоуправления, как Объединенная территориальная община и/или любые производные от этого названия. Как ни странно, Минюст вполне откровенно подтвердил, что никакими способами ни по названию, ни по выписке из ЕГР вы не отличите ОТО от обычного сельского или поселкового совета. Можно только догадаться по косвенным признакам…

При этом ни Кабмин, ни Минюст не видят ничего дурного в том, что по стране шагает кампания «добровольного» объединения сельских и поселковых советов в ОТО, несмотря даже на то, что подобные слияния и поглощения на рынке органов местного самоуправления — наглая неконституционная фикция!

Надо отдать должное парламентариям: закон «О добровольном объединении территориальных общин» принимали по принципу — чудить, так по полной! Вопреки Конституции, выборы в ОТО почему-то назначает не Верховная Рада (это исключительное право парламента), а непосредственно ЦИК по представлению областных госадминистраций. При этом выборы называют «первыми», а не очередными. Почему в таком случае выборы 29 октября 2017 года в том же Шляховском сельсовете Бершадского района Винницкой области называются «первыми», когда только недавно проводили «очередные» выборы в 2015 году в тот же самый сельсовет?

Легитимного ответа нет. Есть предположение на уровне управленческой целесообразности: так легче манипулировать процессами «добровольного» слияния в ОТО. Дело в том, что в тех случаях, когда местные советы отклонялись от правительственной разнарядки и объединялись не в том составе или порядке, — ЦИК им отказывала в проведении местных выборов, возвращая документы назад. Но первичным фильтром все же выступают областные госадминистрации, которые должны со ссылкой на ч. 6 ст. 7 вышеуказанного закона возвращать документы назад еще на стадии подготовки проекта. Обмануть фильтр тоже не удастся: если проект объединения был «правильным», но в итоге добровольно объединились «неправильно», — то, согласно ч. 8 ст. 7 вышеуказанного закона, решать о том, просить ли ЦИК назначить местные выборы по новой системе или нет, будут не местные советы, а опять-таки — областная госадминистрация!

К чему был весь этот рассказ? Да все к тому же: это ваше, дорогие сограждане, право — решать, объединяться или не объединяться на уровне сел, поселков и мелких городов, а если объединяться — то кому и с кем. Это вы на местном референдуме, согласно ст. 6 закона «О всеукраинском и местных референдумах» от 3 июля 1991 года должны реализовывать свое исключительное право решать, как формировать местное самоуправление, а не люди из приемной областного губернатора, и тем более не функционеры из ЦИК.

Только вам и больше никому решать, жить ли вам в Красноармейске, городе, названом в честь доблестной Красной Армии, чье боевое красное знамя было водружено над Рейхстагом 30 апреля 1945 года, или же вы стыдитесь своих предков?

Ваши права и законные интересы в сфере прямой народной демократии на местном уровне грубо нарушены и сужены до ничтожных пределов. А что же мы? Будем и дальше повторять пустые фразы про Украину — правовую демократическую страну? В каком месте?!

Пока народу не будет возвращено право на местный референдум — все разговоры о правовом государстве будут носить бессмысленный характер.