Легитимность президента: как не допустить кризиса 20 мая — мнения судей КСУ

Спочатку кілька слів про інформаційну війну і, зокрема, про вкиди, що мають на меті поширити хаос і паніку серед українців. У жовтні-грудні громадян лякали найстрашнішою за останні роки зимою. Зима закінчилася, аж вигулькнула нова страшилка – політична криза, яка буцімто настане після двадцятого травня, тобто коли закінчиться строк президентської каденції. Тоді, мовляв, чинний президент втратить легітимність, а нового, вочевидь, обирати не будуть.

Стосовно того, що «нелегітимного» перестануть сприймати у світі – це навряд чи. Якщо світ проковтнув «вибори» у росії та білорусі і досі спілкується з двома авторитарними диктаторами, то навряд чи проблема з термінами виборів у воюючій демократичній країні стануть перешкодою у спілкуванні світових лідерів з українським президентом, подобається він комусь чи ні.  

А от всередині країни… Росіяни не полишають надій на умовний «третій Майдан», який розхитає політичну ситуацію та психологічний стан громадян України. Умовна «криза легітимності»  –  ще одна така спроба.   Про юридичне підґрунтя «кризи 20 травня» «Ракурс» нещодавно докладно писав. Стисло: в Конституції прописано, що в умовах воєнного стану парламентські вибори не проводяться, і повноваження чинного парламенту продовжуються доти, поки після закінчення дії воєнного стану відбудуться нові вибори. Щодо президентських виборів аналогічного положення немає. Але воно є у Законі України «Про правовий режим воєнного стану», який унеможливлює будь-які вибори під час дії цього правового режиму. Та чи насправді така страшна ця «криза 20 травня» і як виглядає ситуація щодо легітимності президента України після цієї дати, якщо вдатися до комплексного тлумачення чинного законодавства України? З цим питанням «Ракурс» звернувся до знаних фахівців з конституційного права.

«Вибори за умов воєнного стану проводити абсурдно»

Микола КОЗЮБРА, суддя Конституційного суду України (1996 – 2003), доктор юридичних наук, професор:

Цю проблему розгойдують, можливо, не без участі росії.  Але я тут проблеми не бачу. Якщо говорити загалом, то вибори в умовах воєнного стану  проводити абсурдно, тому що в такому разі виникає ціла низка проблем, які неможливо вирішити. Починаючи з біженців, які перебувають за кордоном, закінчуючи елементарними речами – істотною загрозою безпеки для виборців в умовах можливих обстрілів виборчих дільниць.

Конституція справді  містить положення про те, що в умовах воєнного стану вибори ВР не проводять, і її повноваження продовжуються до виборів нового складу Верховної Ради, які можуть відбутися лише після скасування воєнного стану.  Відносно президента такого положення немає.

Оскільки я причетний до підготовки проектів, очевидно, тут можна говорити, що це є певним упущенням, тому що за аналогією з Верховною Радою справді можна було би вжити подібну форму і щодо виборів та повноважень президента. Ії немає.

Справді, якби виборчі права під час воєнного стану не обмежувались (про це говорить ст. 64 Конституції), тоді виникала би ця проблема – я маю право брати участь у виборах, балотуватися, у тому числі, і на пост президента – це було би перешкодою.  Але за умов воєнного стану реалізувати право на обрання неможливо в зв’язку з ситуацією, про яку ми говорили. Тому і це питання відпадає. 

– Як ви вважаєте, що доцільно було би зробити, аби остаточно закрити питання з легітимністю президента?

– Тут навіть і дій якихось не потрібно. Є закон про режим воєнного стану, згідно з ним вибори під час дії воєнного стану прямо заборонені. І я повторюю ще раз, що це цілком логічно. Заборона  стосується всіх видів виборів, у тому числі і виборів президента України.

– А якби Конституційний суд, наприклад, розглянув відповідність закону про правовий режим воєнного стану на предмет відповідності Конституції, це остаточно розставило б усі крапки над «і»?

– Чесно кажучи, не бачу тут навіть предмету розгляду КС. Заборона на вибори, прописана у законі про правовий режим воєнного стану, абсолютно не впливає на легітимність президента України після закінчення строку, на який він був обраний. Адже відповідно до статті 108 Конституціїпрезидент продовжує виконувати свої повноваження до вступу на пост новообраного президента. А новообраний президент, знову ж таки за логікою, може з’явитися після скасування режиму воєнного стану.  Що сьогодні-завтра зробити практично неможливо. Для всіх тверезо мислячих громадян, не тільки для фахівців, це очевидно. Проблема надумана. Ці так звані «суперечності» – їх навіть суперечностями не можна назвати. 

Справді є невеличкі упущення, але вони абсолютно легко піддаються тлумаченню, і висновок може бути один – ніяких виборів в умовах воєнного стану бути не може, і стаття перша Закону про правовий режим воєнного стану  цілком відповідає Конституції.

«Вибори під час війни – це максимальна наступна легітимізація для президента»

Ігор СЛІДЕНКО, суддя Конституційного суду України (2014 - 2022 ), доктор юридичних наук:

Чомусь в Україні останнім часом постійно порушується тема тлумачення Конституції в тій частині, яка стосується виборів президента. Я взагалі не бачу причин для тлумачення  Конституції в цих частинах, оскільки ситуація практично повністю вирішена відповідним законом, який містить в собі норми щодо неможливості виборів президента під час воєнного стану (Закон України «Про правовий режим воєнного стану» - Ред.)

Ситуація повністю вирішується цим законом. Він є чинним, відносно цього закону діє принцип конституційної презумпції, це означає, що якщо інше не доведено, він вважається конституційним. Цей закон про правовий режим воєнного стану розвиває норми Конституції. 

Справді, норми Конституції, що стосуються цієї проблеми, сформульовані таким чином, що практично їх можна витлумачити будь-як. Наприклад так, що вибори проводити можна, і так, що вибори проводити не можна. І те, і те буде вірним. Це пов’язано з особливостями форми державного правління в Україні. Але закон уточнює. Закон – це один із способів тлумачення, за великим рахунком, Конституції, оскільки він деталізує. І він витлумачив саме так (тобто так, що будь-які вибори під час дії режиму воєнного стану неможливі – Ред.)

Наскільки цей закон конституційний? Тут у кожного своя думка. Я, наприклад, вважаю, що якщо цю проблему справді хотіли вирішити, а не заговорити, слід би було звернутися до Конституційного суду з конституційним поданням.

– Нещодавно у «Дзеркалі тижня»   з’явилася інформація про те, що Офіс президента підготував звернення до Конституційного суду щодо легітимності президента після 20 травня.

– Наскільки мені відомо, це звернення щодо тлумачення Конституції. А там тлумачити нема чого, бо є закон, який вирішує цю проблему. Подання повинно стосуватися конституційності цього закону у співвідношенні з відповідними нормами Конституції, і тут однозначно сказати не можна, тому що можуть бути різні варіанти.

Якщо мати на увазі телеологічне  (цільове) тлумачення, а до таких норм застосовується насамперед саме воно, то я б, наприклад, сказав, що вибори президента під час воєнного стану проводити можна. Конституція їх не забороняє. Стан демократії не скасовується, не обмежується. Якщо ми звернемося до історії – чимало прикладів, коли під час війни проводилися вибори президентів. Щоправда, за інших політичних режимів. Але за великим рахунком ті аргументи, які переважно нині пропагуються, умовно кажучи, президентською владою, – штучні.  Тому відповідь Конституційного суду на конституційність норм закону могла би бути абсолютно різною. І в будь-якому випадку така справа, як би вона не вирішилася, заспокоїла би громадськість, збурену цими питаннями, хоча серйозних підстав для цього зараз, як на мене, поки що нема. Все вирішується законом.

– А як щодо обмеження деяких громадянських прав через воєнний стан? Чи не унеможливлюють вони проведення виборів?

– Очевидно, що під час воєнного стану деякі права і свободи обмежені. Точніше, так: вони не обмежуються. Диявол криється в деталях – вони можуть обмежуватися. І це дуже велика різниця. А можуть і не обмежуватися, тим більше, що в Україні введений воєнний стан, але війни немає, війну ніхто нікому не оголошував. За великим рахунком, така ситуація без оголошення воєнного стану існує вже десять років. Нині тривають інтенсивні дії, бомбардування, але війна почалася у 2014 році, а не в 22-му. Гинули люди, ми втрачали території, але воєнний стан не вводився. Тому що стосується прав і свобод в цьому контексті – вони можуть обмежуватися, виходячи з якихось конкретних цілей влади і конкретних обставин.

Очевидно, що свобода пересування може і повинна бути обмежена, оскільки у нас є східна лінія фронту, але це не всі права. Що стосується політичних прав, так вони взагалі не повинні обмежуватися. Я не бачу для цього причин. Коли публіцисти подекуди звинувачують (і небезпідставно) умовно кажучи, «зелену владу» в намаганнях узурпації влади, так це через те, що обмежуються саме політичні права.

– Як можна подолати цю кризу ? Загасити цю гарячу тему?

– У будь-якому випадку є сили, які абсолютно обґрунтовано будуть ставити питання щодо легітимності президента. Наскільки воно вірне, інше питання, але ставити його можна. Інше питання, що під час війни (а ми маємо де-факто війну) такого роду дискурси дуже шкідливі для держави. Тому мені видається, що для влади було би навіть корисно, щоби проблема була вирішена, по-перше, в правовій площині. Наприклад, звернення до того ж самого Конституційного суду, але не за тлумаченням Конституції, а з питанням конституційності норм закону. Конституція ж не забороняє вибори чи не дозволяє їх. Забороняє закон. Так от нехай Конституційний суд визначить конституційність цих норм.

– До потенційно кризової дати залишилось близько двох із половиною місяців, цього часу достатньо?

– Сама проблематика не важка. Якщо буде подання в Конституційний суд, то через місяць можна було би отримати рішення і вирішити ці питання. Питання з виборами чи не-виборами буде вирішено. Тому що справді не слід забувати, що глава держави у нас відповідає за два ключових під час війни напрямки – це зовнішня політика і збройні сили. Тому погодьтеся, що якщо хтось буде ставити під сумнів легітимність, це не дуже добре. Навіть незважаючи на те, що закон забороняє вибори, провести їх можна. Але, здається, чинна влада, м’яко кажучи, не впевнена у результатах.
А взагалі вибори під час війни – це максимальна наступна легітимізація для президента. Це карт-бланш для нього, для його дій. Та чомусь вони не йдуть на це.

– Як ви вважаєте, чи треба «латати дірки» у Конституції, принаймні у тій частині, що стосується виборів?

– У нас цілком визначена ситуація. Немає президента – у 99 процентів випадків його заміщає голова Верховної Ради. Прецеденти були, згадайте 2014 рік. Конституцію  я би зараз взагалі не чіпав з тієї причини,  що триває війна. Але питання слід вирішувати, бо по слабких містах у законодавстві може бити російська федерація.

«Конституція зобов’язує діючого главу держави виконувати повноваження, поки його на цьому посту не змінить новообраний президент»

Микола МЕЛЬНИК, суддя Конституційного суду України (2014 -2019) доктор юридичних наук, професор

Після 20 травня 2024 року за нинішньої ситуації (якщо вона не зміниться) повноваження президента України має здійснювати діючий глава держави – Володимир Зеленський. Це визначено Конституцією України та Законом України «Про правовий режим воєнного стану». 

Питання легітимності президента Зеленського після спливу п’ятирічного строку перебування його на цьому посту постало через: 1) різночитання Конституції; 2) використання як аргументу лише одного із низки існуючих конституційних положень (несистемний підхід); 3) неврахування норм «звичайних» законів, у яких розвинуто відповідні конституційні положення.

Для правильної відповіді на вказане питання слід враховувати кілька  важливих моментів.

Перше. Конституція України є особливим політико-правовим документом, покликаним утвердити державу Україна, забезпечувати її збереження та розвиток, зокрема шляхом визначення дієвого та ефективного механізму реалізації державної влади. У жодному разі Конституція не може бути інструментом руйнування та знищення держави.

Інститут президента займає особливе місце у системі державної влади в Україні, він є її одним з ключових та невід’ємних елементів. Він так конституційно сконструйований і так вмонтований у систему державної влади, що не може  «випасти» з неї бодай на якийсь період. Функції та повноваження президента мають здійснюватися постійно та безперервно.

Конституція закріплює за президентом низку виключних повноважень у сфері керівництва національною обороною і безпекою, у формуванні вищих органів державної влади, у законотворчій та зовнішньополітичній сферах тощо.   

Особливістю інституту президента в Україні є те, що ніхто не може підмінити президента на якийсь час, щоб виконувати його обв’язки під час відпустки, хвороби тощо. 

Конституція передбачає єдиний випадок виконання повноважень президента іншою посадовою особою – головою Верховної Ради у разі дострокового припинення повноважень президента відповідно до статей 108, 109, 110, 111 Конституції. І то – в обмеженому обсязі та лише  на певний час.    

Друге. Конституція є цілісним і системним актом, який так і треба «читати» – цілісно та системно. Не можна «читати» Конституцію, вихоплюючи з неї якийсь один фрагмент та не зважаючи на інші.

Для прикладу, у дискусії з питання щодо легітимності президента Володимира Зеленського після 20 травня 2024 року висловлюється    категоричне твердження на кшталт того, що ч. 1 ст. 103 Конституції чітко та однозначно встановлено, що президент обирається строком на п’ять років. «І – крапка». 

Справді, вказана норма Конституції передбачає, що «Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років». Але це – зовсім не «крапка» у питанні здійснення повноважень президента. Бо існують інші конституційні приписи, які у системному зв’язку із тією ж ч. 1 ст. 103 Конституції визначають важливі аспекти здійснення президентом своїх повноважень. А саме передбачають можливість як зменшення, так і збільшення п’ятирічного строку здійснення повноважень президента. 

Так, ч. 2 ст. 108 Конституції встановлює випадки дострокового (тобто до спливу п’ятирічного строку) припинення повноважень президента (відставка, неспроможність виконувати свої повноваження за станом здоров’я, усунення з поста в порядку імпічменту, смерть). 

Водночас ч. 1 ст. 108 Конституції передбачає можливість здійснення президентом своїх повноважень й понад п’ятирічного строку, встановлюючи, що «Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного президента України».        

Причому Конституція не просто передбачає можливість пролонгації п’ятирічного строку повноважень президента, а імперативно зобов’язує діючого главу держави виконувати свої повноваження до того моменту, поки його на цьому посту не змінить новообраний президент. Пост президента (у сенсі здійснення його повноважень) не може бути порожнім. У такий спосіб забезпечується постійність та безперервність функціонування інституту президента у системі державної влади, а також нормальне функціонування всієї системи влади в Україні.

Один відомий колега запитав мене із зрозумілим підтекстом: «А яка стаття Конституції встановлює, що повноваження президента мають здійснюватися постійно?». Немає такої конкретної статті. Але це з необхідністю випливає з усього змісту Конституції, з її принципів, з визначеної нею конструкції державної влади, з повноважень глави держави. 

Це підтверджується навіть тим конституційним приписом, згідно з яким у разі дострокового припинення повноважень президента виконання його обов’язків покладається на голову Верховної Ради «на період до обрання і вступу на пост нового президента України» (ст. 112 Конституції). Цей період Конституцією обмежений, оскільки вона встановлює, що у разі дострокового припинення повноважень президента вибори президента проводяться в період 90 днів з дня припинення повноважень (ч. 5 ст. 103). Але як бути, якщо у ці 90 днів вибори провести неможливо через війну? Що – голова Верховної Ради має припинити виконання обов’язків президента? Ні. 
Третє. У ситуації з не проведенням президентських виборів у передбачені Конституцією строки та пролонгацією визначеного Конституцією п’ятирічного строку перебування на посту президента вбачають певну суперечність – між потребою безперервного здійснення  повноважень президента та забезпеченням конституційно визначеної періодичності проведення виборів, що є невід’ємним елементом демократичності влади. 

Така суперечність усувається шляхом «або–або»: або проводяться вибори і повноваження глави держави починає здійснювати новий президент, або вибори не проводяться і тоді повноваження глави держави продовжує здійснювати «старий» президент.

Конституція прямо не забороняє проведення президентських виборів під час війни чи дії воєнного стану. Така заборона встановлена на рівні закону – з продовженням повноважень діючого президента. 

Але чи означає це, що президентські вибори взагалі не можуть бути проведені під час нинішньої російсько-української війни? Ні. З точки зору закону вони не можуть бути проведені лише під час дії воєнного стану.  Але якщо змінити закон, дозволивши проведення президентських виборів під час воєнного стану, або ж скасувати воєнний стан, то проведення таких виборів з юридичної точки зору стає цілком можливим. Однак для проведення виборів під час війни юридичної можливості недостатньо – мають існувати відповідні фактичні передумови. Вибори можуть і мають відбутися в разі виникнення справді об’єктивно-критичної потреби в цьому й за наявності відповідних безпекових та інших обставин, які б максимально забезпечували вільне волевиявлення й дотримання демократичних виборчих процедур.

Четверте. Конституція – це не інструкція, яка покликана детально врегульовувати усі можливі ситуації у тій чи іншій сфері. Конституція визначає засадничі положення суспільного та державного життя в Україні, містить загальні правові норми, які знаходить свій розвиток у законах та підзаконних актах. Причому цей розвиток має відбуватися на основі Конституції, а норми законів та інших актів повинні відповідати їй (ч. 2 ст. 8 Конституції).

Так, конституційна норма, яка передбачена ч. 1 ст. 108 Конституції, стосовно воєнного стану розвинута Законом України «Про правовий режим воєнного стану», ст. 11 якого встановлено, що: 1) разі закінчення строку повноважень президента під час дії воєнного стану його повноваження продовжуються до вступу на пост новообраного президента, обраного після скасування воєнного стану; 2) повноваження президента, передбачені Конституцією, в умовах воєнного стану не можуть бути обмежені.

Тому при вирішенні питання про можливість пролонгації повноважень президента в умовах воєнного стану та його легітимність слід враховувати весь комплекс чинного вітчизняного законодавства. 

Безперечно, можна говорити про відповідність того чи іншого законодавчого положення Конституції. Але поки закон діє, поки він не скасований чи не змінений, поки він не визнаний Конституційним судом неконституційним – він має застосовуватися. Звичайно, з дотриманням пріоритетності (найвищої юридичної сили) норм Конституції, які є нормами прямої дії (ч.ч. 2 та 3 ст. 8 Конституції).      

Треба також виходити з того, що Конституція може взагалі не передбачати врегулювання певних важливих ситуацій щодо реалізації державної влади. Але це зовсім не говорить про те, що через це у державі має настати владний колапс.

Прикладом може бути втеча у лютому 2014 року до росії тодішнього президента України Януковича, яка створила ситуацію, жодним чином не передбачену нашою Конституцією. 

Але для збереження української держави вихід було знайдено. Парламент своїми рішеннями (двома постановами): 1) встановив, що «Президент України В. Янукович у неконституційний спосіб самоусунувся від здійснення  конституційних повноважень та є таким, що не виконує свої обов’язки»; 2) призначив позачергові вибори президента на 25 травня 2014 року; 3) поклав на голову Верховної Ради О. Турчинова виконання обов’язків президента.

А якби тоді парламент зайняв формально-юридичну позицію, виходячи з того, що Конституція безпосередньо не передбачає виходу з такої ситуації, а тому зробити нічого не можна? Щоб було б з Україною? Це, зокрема, до того, що Конституція не може бути інструментом руйнування та знищення країни. 

П’яте. При вирішенні питання щодо легітимності пролонгації повноважень президента під час війни не можна ототожнювати здійснення повноважень діючим президентом Володимиром Зеленським та функціонування інституту президента в Україні. Суб’єктивний чинник не може ігнорувати об’єктивну потребу у безперервному здійсненні повноважень глави держави.

До Володимира Зеленського можна по-різному ставитися, по-різному оцінювати його діяльність на посту президента, пред’являти до нього претензії, критикувати його тощо. Але у жодному разі не можна заблокувати здійснення президентської влади – тим більше під час війни.

Відтак, існують усі правові підстави для пролонгації повноважень діючого президента під час дії воєнного стану. При цьому немає жодних правових підстав для сумнівів щодо його легітимності протягом цього періоду. Питання лише у тому – скільки триватиме цей період і чи не виникне у когось спокуса скористатися ним для штучного унеможливлення проведення виборів.