Децентрализация как танец на граблях

Президенту Зеленському двічі не пощастило з Конституцією України. Не пощастило з її змістом – а що інше засвідчує десяток законопроектів, покликаних відкоригувати Основний Закон відповідно до президентських уподобань? Ще більше невезіння із реалізацією цих амбітних намірів – прийнято усього одну зміну із запропонованих. Та й ту (відмову від депутатської недоторканості) варто б віднести на карб попереднику. Який, ймовірно, тепершкодуєпро своє сприяння риттю ями комусь іншому. Утім, скасування депутатського імунітету, скоріше, інструмент приборкування опозиції. Тоді як все більшої ваги набуває проблема наочної невідповідності Конституції вже здійсненим змінам в організації місцевого самоврядування. Після зміни правлячого угруповання надто ймовірним є пошук відповідальних за відверто неконституційні рішення та дії.

Дива реінкарнації

Немає  нічого принципово нового у спробі змінити саме ці положення Конституції і саме таким чином. Ще за президентства Петра Порошенка робилася спроба модернізувати конституційні засади організації місцевої влади. Бо поспіхом прийнятий на початку 2015 р. Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» мав зовнішні ознаки неконституційного (з цього приводу є відповідне конституційне подання та конституційні скарги). Тож 1 липня 2015 р. президентом подано законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) (реєстр. № 2217а).Тоді пропонувалося викласти у новій редакції дев’ять статей Основного Закону і внести ще з десяток змін стосовно окремих пунктів деяких статей, назви розділу, перехідних положень тощо.

Утім, за два тижні глава держави звернувся до парламенту із поданням про заміну законопроекту доопрацьованим «для забезпечення однозначного тлумачення його положень в контексті виконання Україною своїх зобов'язань, передбачених Комплексом заходів з виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 року».

Щоправда, все доопрацювання полягало в переміщенні формулювання «Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом» із перехідних і прикінцевих положень закону до перехідних положень власне Конституції.

Вже 16 липня Верховна Рада включила законопроект до порядку денного і спрямувала його до Конституційного суду України. У свою чергу, КСУ вельми оперативно, 30 липня, надав позитивний висновок № 2-в/2015 про відповідність документавимогам статей 157 і 158 Конституції України. Тож 31 серпня, щоправда, за відомих, вельми драматичних подій, парламент постановою № 656-VIII попередньо законопроект схвалив.

9 грудня парламентський комітет з питань правової політики та правосуддя благословив законопроект для остаточного розгляду та схвалення конституційною більшістю. Але… далі справа чомусь не пішла. Висловлювалися різні припущення щодо причин, які фатально позначилися на долі пропонованих конституційних змін, – чи то згадка про особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донбасу, чи то радикальність змін адміністративно-територіального устрою, організації місцевого самоврядування та виконавчої влади. А новообраний президент 29 серпня 2019 р. законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» відкликав.

Утім, вже 13 грудня того ж таки буремного 2019 р. Володимиром Зеленським було внесено законопроект із точнісінько такою ж назвою (реєстр. № 2598). За змістом він надто нагадував відкликаний законопроект, хіба, що про особливості самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей не згадувалося (від гріха подалі), а в новій редакції пропонувалося викласти вже десять статей Конституції. Та за два тижні (фатальний термін!) законопроект відкликається та замінюється доопрацьованим.

У середині січня 2020 р. парламентський комітет з питань правової політики схвалює документ і навіть визначає доповідача, але вже 17 січня його відкликано остаточно. Ймовірно, зірки на небі не так розташувалися…. Щоправда, це було ще за маневр

Обхідний маневр на конституційному полі

От що би робила українська влада, якби не коронавірус? За умов пандемії стали неймовірно швидко і просто вирішуватися питання, до яких можновладці боялися підступитися десятиліттями. Тож парламент досить відважно, ігноруючи можливі іміджеві втрати, дав уряду карт-бланш на реалізацію планів укрупнення територіальних громад та районів, що були напрацьовані ще ген-ген, за президентства Ющенка. Ігноруючи наочну невідповідність проведених змін чинному Основному Закону.

Усвідомленням наявності цієї невідповідності і є теперішня спроба внесення відповідних конституційних змін. Та місце стрімкого кавалерійського наскоку на парламент посіла обережна облога.Законопроект ішов начебто від президента, але й не зовсім від нього. Бо наголос було зміщено на обговорення пропонованих новацій з органамимісцевого самоврядування та утвореними ними всеукраїнськими асоціаціями. Щоправда, найактивнішу участь у цих процесах брали як президентський апарат, так і урядові структури.

Врешті-решт 30 листопада вже минулого року на веб-сторінці парламентського Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування було оприлюднено текст змін до Конституції України в частині децентралізації влади. Йдеться саме про тест змін, а не законопроект, оскільки розміщений матеріал не має форми законопроекту. 

Одразу ж після експертного обговорення запропонованого матеріалу 8 грудня, оприлюднено заяву послів G7 на його підтримку. Яку, щоправда, висловлено у дещо чудернацькій формі: «Посли вітають запропоновані зміни… як добру основу для консультацій щодо кінцевого варіанту змін». 16 грудня розпорядженням Руслана Стефанчука створено робочу групу на чолі першим віце-спікером парламенту «з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо внесення змін до Конституції України в частині децентралізації».

Очільник робочої групи Олександр Корнієнко змалював вельми звивистий шлях подальшої роботи – обговорення у Верховній Раді, «спрямування фінальних результатів до конституційної комісії при президентові і формування кінцевого тексту, який будуть пропонувати президентові на внесення доВерховної Ради». Робочій групі запропоновано подати законопроект, оформлений відповідно до встановлених вимог, до 1 березня, тож залишається менше місяця.

Кидається у вічі те, що стосовно законопроекту 2019 р. профільний парламентський комітет визнав недоцільним як всенародне обговорення, так і спрямування на наукову, юридичну чи іншу експертизу. Практично мінімізувалося зовнішнє втручання у процес конституційних змін. Натомість зараз винесено на обговорення навіть не цілісний законопроект, а скоріше певні напрацювання, здійснені за сприяння зарубіжних спонсорів (проект USAID в Україні «ГОВЕРЛА»). Тож мимоволі виникає конспірологічне припущення, чи не є помітне ускладнення роботи над законопроектом більшою мірою даниною увазі Заходу до проблем децентралізації в Україні, аніж раціональним пошуком найбільш зваженого змісту законопроекту.

Це, однак, не виключає потреби ретельно придивитися до оприлюднених матеріалів.

Конституювати скоєне

Формально мета законопроекту визначається таким чином: «Ці зміни потрібні для реалізації положень та принципів Європейської хартії місцевогосамоврядування, реалізації принципів субсидіарності та мають остаточно закріпити зміни, які відбулися в країні в ході децентралізації». Якщо відкинути загальну демагогію (які це положення Європейської хартії недостатньо втілювалися за чинної редакції Конституції України?), то краєчок реальної мети проглядає у «закріпленні змін». Не будемо навіть говорити про децентралізацію, бо укрупнення громад та районів, яке відбулося у 2020 р. зусиллями панівного політичного угрупування, надто відгонить справжньою та непідробною централізацією. До того ж примусовою, бо згоди на таке укрупнення у місцевих мешканців ніхто і ніде не питав.

А от потреба конституювання змін є нагальною. Чинний Основний Закон визначає місцеве самоврядування як право «територіальної громади –жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межахКонституції і законів України» (ч.1 ст. 140). Себто територіальною основою громади визнано окреме поселення, тільки для сіл допускаєтьсяоб’єднання кількох поселень. Натомість сьогодні абсолютна більшість територіальних громад, попри їх формальне визначення як міські, селищні чи сільські, включає в себе значну кількість різнотипних поселень.

Вирішити протиріччя між наявною практикою і чинними конституційними положеннями пропонується шляхом коригування Основного Закону.

Проект змін у ст. 140 взагалі прибирає згадку про територіальну основу громади, з ч. 6 ст. 133 зрозуміло, що громади (за винятком Києва та Севастополя – ч. 3 ст. 133) є територіальними одиницями субповітового рівня. Формально межі громад будуть визначати Верховна Рада законами України (п.13 ч.1 ст. 92), але парламент буде зобов’язаний діяти виключно за поданням уряду (п. 29 ч.1 ст. 85).

Щоправда, у ч. 7 ст.133 пропонується зазначити: «Зміна меж, найменування і перейменування громад здійснюється з урахуванням думки їхніх мешканців у порядку, визначеному законом», але законодавець у встановленні такого порядку нічим не зв’язаний. Тож можна тільки гадати, наскільки факультативним буде це «врахування».

Тим самим навіть не парламент, а уряд стає головним «конструктором» громад, парламент може хіба що відхилити запропоновані пропозиції. Тож йдеться і про обмеження законодавчої ініціативи народних депутатів у цьому питанні. Тим самим ймовірним є перетворення місцевого самоврядування на об’єкт маніпулювання з боку політично пануючого в державі угрупування, яке зможе на власний розсуд об’єднувати чи роз’єднувати територіальні громади, перекроювати їх межі.

Неминучим наслідком подібного втручання є проведення виборів і формування нових органів місцевого самоврядування.У цьому сутність пропонованих новел. Всі інші або можуть ще довго чекати (в частині організації місцевих органів виконавчої влади), або є приманкою для місцевих еліт.

Негоже рибалити на порожній гачок

Пропонований законопроект містить чимало положень, покликаних привабити місцеві еліти та виразників інтересів цих еліт у Верховній Раді. Передусім ідеться про те, що відмова від поселенського принципу організації місцевого самоврядування означає включення до громад значних територій міжнаселеними пунктами відповідно до ч. 4 ст. 133.

Щоправда, тут виникає питання про врегулювання розбіжностей між інтересами громади та інтересамидержави при використанні, приміром, земель сільськогосподарського призначення.

Місцеве самоврядування пропонується визначити як право та спроможність «здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ» (ч. 2 ст. 140 ). У цьому випадку формулювання «суттєва частка публічних справ» хоч і виглядає значно привабливішим, аніж звичне «питання місцевогозначення», але несе в собі загрози невизначеності. Практично відкривається простір для конституювання втручання самоврядних інституцій у справи держави, прикладів якого можна чимало знайти і у недавній історії, і в сьогоденні.

Суттєві преференції пропонується надати головам громад (от він, рушій законопроекту!), які будуть не тільки очолювати, але й формувати «виконавчий орган громади» (ч. 5 ст. 140), ставши у цьому відношенні цілком незалежними від представницьких органів.

Неабияким «пряником» для регіональних еліт є пропозиція створити власні виконавчі органи обласних та районних рад (ч. 6 ст. 140). Щоправда, і тут новація оповита помітною невизначеністю, оскільки в організації місцевих органів виконавчої влади пропонується конституційно закріпити наявність територіальних органів центральних міністерств та відомств. А тут уже законодавець буде вирішувати, структурні підрозділи теперішніх держадміністрацій відійдуть до виконкомів відповідних обласних таповітових рад чи набудуть статусу тих самих територіальних органів.

Для самоврядних інституцій привабливим є й призначення позачергових виборів «невідкладно відповідно до закону» (ч. 7 ст. 141), а не відкладаючи їх на певну дату року. Утім, «невідкладність» відповідно до закону може якраз і перебувати в межах календарного року.

Ціла низка змін стосується матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Визнається право місцевого самоврядування «на достатні фінансові ресурси, якими воно може вільно розпоряджатися для реалізації своїх повноважень і які розподіляються на рівних умовах» (ч. 2 ст. 142). На державу покладено обов’язок забезпечити «співмірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень місцевого самоврядування» (ч. 3 ст. 142), забезпечити в повному обсязі фінансовими ресурсами виконання делегованих державою повноважень (ч. 4 ст. 142).  

А якщо не забезпечить, що тоді? Як і в чинній редакції Основного Закону незмінною залишається ст. 145 «Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку». От тільки дещо наївне запитання виникає у контексті тотальної ліквідації громад у 2020 р. – де в судовому порядку вдалося відстояти своє право на існування бодай одній із ліквідованих тисяч громад?

Як би щось дати, але так, щоб не дати нічого

Утім, наочні принади компенсовано не такими вже іприхованими засобами впливу на самоврядні інституції, яких не містить чинна Конституція України.

Передусім йдеться про новацію, за якою префект на відповідній території «здійснює адміністративний нагляд за відповідністю Конституції і Законам

України актів органів місцевого самоврядування у випадках і в порядку, визначених законом» (п. 5 ч.1 ст. 19).

Передусім, безумовно шедевральним є використання у вітчизняному конституційному праві поняття «адміністративний нагляд». Поки що в законодавстві України він визначався як «система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами Національної поліції» (ст.1 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі»). Яким може бути витлумачення цього поняття стосовно актів органів місцевого самоврядування, можна тільки здогадуватися.

Нагляд за законністю, якщо це перекласти людською мовою, свого часу здійснювала прокуратура, маючи вельми відмінні інструменти – від припису, який вимагав негайного виконання,  до подання. Уцьому випадку зміст поняття «адміністративний нагляд» буде визначати (а, може, й безперервно змінювати) законодавець.  А ч. 2 ст. 119, за якою «заходи адміністративного нагляду мають бути співмірними та рівними», – взагалі ні про що, оскільки тлумачення «співмірності» та «рівності» практично покладається на Конституційний суд. Поки що у трьох актах КСУ згадується співмірність винятково у контексті співставлення чогось із чимось.

Інша суттєва новація стосується покладання на КСУ функції контролю за конституційністю актів самоврядних інституцій «в частині забезпечення суверенітету та територіальної цілісності» (ст. 151). При цьому визнання такого акту неконституційним передбачає дострокове припинення повноважень «в порядку, визначеному законом» (ч. 3 ст. 144). Знову ж таки йдеться про вельми нечітке поняття.

Більш-менш зрозуміло із територіальною цілісністю.

А що таке «забезпечення суверенітету», якщо його розглядати відокремлено від територіальної цілісності? Будь-який нормативно-правовий акт місцевої ради, виданий з перевищенням повноважень, може інтерпретуватися як зазіхання на верховенство держави, яке здійснюється шляхом законодавчого регулювання. Безвідносно того, поіменує цей акт рада законом чи все ж обмежиться звичною формою рішення. Тож за розширювального розуміння пропонованого положення видання незаконного нормативно-правового акта місцевою радою може стати підставою для дострокового припинення їїповноважень.

Але найбільший подив викликає спроба конституювання вимоги до КСУ надати висновок протягом місяця (ст.151).

По-перше, терміни розгляду щодо усіх інших категорій справ в Конституції не встановлюються. Тим самим до конституційного тексту переноситься питання, яке на сьогодні є предметом законодавчого регулювання.

По-друге, термін невизначений – протягом місяця з якого часу – надходження і реєстрації звернення Президента України чи відкриття конституційного провадження? По-третє, законодавчо встановлені стислі терміни не означають прискорення розгляду. На сьогодні ч. 3 ст.75 Закону України «Про Конституційний суд України» передбачає місячний термін конституційного провадження для окремих категорій справ. Однак термін обчислюється з моменту прийняття ухвали про відкриття конституційного провадження. Тож, наприклад, звернення Верховної Ради про надання висновку щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України від 19 березня 2021 р. поки що тільки розподілене судді-доповідачу. І у чому сенс законодавчо встановленого терміну в один місяць на конституційне провадження, якщо не менше року потрібно для його  відкриття?