Решение КСУ о референдуме: не мешает ли государству народ?

26 апреля 2018 года Конституционный суд Украины принял решение №4-р/2018, согласно которому неконституционным был признан закон «О всеукраинском референдуме» от 6 ноября 2012 года №5475-VI с изменениями.

Прежде всего следует отметить, что из принятых в этом году четырех решений Конституционного суда это уже второе, которым неконституционность закона в целом обосновывается ссылкой на ч. 1 ст. 152 Конституции Украины («нарушена установленная Конституцией Украины процедура их рассмотрения, принятия или вступления в силу»). Однако поиск таких нарушений является небесспорным.

К примеру, КСУ справедливо указал, что критерием признания актов неконституционными может стать нарушение именно тех процессуальных требований их рассмотрения, принятия или вступления в силу, которые установлены Конституцией Украины, а не другими правовыми актами (решение КСУ от 12 июля 2000 года №9-рп/2000). Названы были и основные процессуальные требования в части принятия законов, определенные непосредственно в Конституции Украины: принятие парламентом решений исключительно на пленарных заседаниях путем голосования (ч. 2 ст. 84); осуществление народным депутатом голосования лично на заседаниях парламента (ч. 3 ст. 84); принятие Верховной Радой законов, постановлений и других актов большинством от ее конституционного состава, кроме случаев, предусмотренных Конституцией (ст. 91).

А дальше уже началась самодеятельность суда, в частности, в виде ссылки на только что сформулированную в решении №2-р/2018 от 28 февраля 2018 года правовую позицию, согласно которой «реализация права законодательной инициативы предусматривает не только внесение проектов законов, других актов в парламент, но и обязательное рассмотрение законодательных инициатив соответствующих субъектов». Положения Основного Закона отважно подменяются их интерпретацией, на мой взгляд, весьма произвольной. Потому что императивные требования об обязательности рассмотрения законопроектов или о необходимости их рассмотрения комитетами непосредственно в тексте Конституции отсутствуют. Возможно, и потому, что обеспечить обязательность рассмотрения всех законопроектов физически невозможно. Достаточно вспомнить тысячи (!) законопроектов, внесенных субъектами законодательной инициативы, изученных Главным научно-экспертным управлением аппарата Верховной Рады и профильными парламентскими комитетами, которые не рассматривались, не рассматриваются и вряд ли будут рассматриваться парламентом, несмотря на позицию КСУ. Заметим — в корне новую позицию, поскольку в решении №3-рп/2002 от 12 февраля 2002 года уже было указано, что норма, изложенная в ч. 1 ст. 93 Конституции Украины, «определяет круг субъектов законодательной инициативы и не касается проблемы предусмотренных Конституцией Украины парламентских процедур».

Интересна и практика выявления судом несоответствия требованиям, установленным ст. 84 и 91 Конституции Украины. В тексте решения есть ссылка на ряд документов: копию видеозаписи пленарного заседания XI сессии Верховной Рады Украины VI созыва 6 ноября 2012 года; стенограмму пленарного заседания 6 ноября 2012 года; заверенные в установленном порядке копии документов о регистрации присутствия народных депутатов перед началом пленарного заседания Верховной Рады и вручении материалов перед заседанием 6 ноября 2012 года; результаты поименного голосования народных депутатов 6 ноября 2012 года за проект закона №6278 о всеукраинском референдуме и др.

Исследовав эти материалы, суд пришел к выводу, что принятие закона происходило «с нарушением конституционного требования относительно личного голосования народными депутатами Украины». При этом из текста решения неизвестно, сколько голосов было подано за законопроект с нарушением указанного требования. Буквально сказано, что «частью народных депутатов Украины было нарушено требование относительно личного голосования». Поэтому непонятным осталось главное: повлияло ли это на соблюдение еще одного конституционного требования об обязательности принятия законов большинством голосов от конституционного состава Верховной Рады? Ведь если нарушение требования о личном голосовании (даже совершенное одним депутатом) само по себе считать достаточным основанием для признания закона неконституционным, то можно смело отправить на свалку как неконституционные едва ли не большинство законов, в том числе и те, которые принимаются нынешним составом Верховной Рады.

Еще один важный момент — определение меры и пределов собственной активности суда при рассмотрении конкретных дел. Закон «О Конституционном суде Украины» (ч. 4 ст. 59) уполномочивает судью-докладчика по делу на осуществление ряда необходимых мероприятий. В то же время, согласно п. 3 ч. 2 ст. 51 закона о КСУ составляющей конституционного представления являются «документы и материалы, на которые ссылается субъект права на конституционное представление, с указанием полного наименования, номера, даты принятия, источника официального издания акта». То есть отсутствие соответствующих материалов может стать (и неоднократно становилось!) основанием для отказа в открытии конституционного производства. Как справедливо отмечала судья КСУ Наталья Шаптала в особом мнении по решению №2-р/2018 от 28 февраля 2018 года, возникает заметное противоречие в позиции КСУ, который в одних случаях самостоятельно собирает доказательства и исследует фактические обстоятельства, а в других — требует это от субъектов права на конституционное представление.

Как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного суда (например, в решении №3-рп/2016 от 8 июня 2016 года), определение Украины правовым государством (ст. 1 Конституции), где «признается и действует принцип верховенства права» (ч. 1 ст. 8), предусматривает предоставление необходимой юридической определенности положениям законов. Но такой определенности общество должно ожидать и от Конституционного суда, который не может произвольно менять свои позиции.

Однако в отличие от рассмотрения дела о конституционности закона «Об основах государственной языковой политики», где Конституционный суд сосредоточился исключительно на исследовании вопроса о нарушении конституционной процедуры принятия закона, в решении №4-р/2018 КСУ обратился и к изучению соответствия содержания закона «О всеукраинском референдуме» Конституции Украины.

Наиболее существенные замечания Конституционного суда к этому закону касались положений, регулирующих порядок проведения конституционных референдумов (которыми могли бы вноситься изменения в действующую Конституцию или даже приниматься новая Конституция). Решив, что порядок внесения изменений в Основной Закон достаточно полно урегулирован в разделе XIII действующей Конституции, суд постановил, что соответствующие положения закона являются неконституционными. Такая позиция обосновывалась тем, что законодатель якобы обычным законом урегулировал правоотношения, которые являются предметом регулирования непосредственно Конституцией Украины. При этом во внимание не были приняты несколько обстоятельств.

Во-первых, в законе речь шла о регулировании порядка проведения референдума по народной инициативе, предусмотренного ч. 2 ст. 72 Конституции. При этом законодатель допускал, что по предмету этот референдум может быть конституционным. Это никак не противоречило положениям Основного Закона, ведь исчерпывающее ограничение предмета референдума установлено ст. 74 Конституции — не допускается его проведение «по вопросам налогов, бюджета и амнистии».

Во-вторых, Конституция устанавливает: «Право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу...» (ч. 3 ст. 5), а ч. 2 этой же статьи говорит об осуществлении власти народом не только опосредованно, но и непосредственно. Однако другой формы непосредственного осуществления государственной власти народом, в частности в вопросе определения и изменения конституционного строя в Украине, кроме референдума, не существует в природе.

В-третьих, раздел XIII Конституции Украины, определяющий порядок ее изменения, в большей степени следует рассматривать в системной связи с положением Конституции, которое говорит о том, что право определять и изменять конституционный строй в Украине «...не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами». Именно поэтому внесение изменений в разделы I, III, XIII Конституции Украины требует обязательного санкционирования народом на всеукраинском референдуме.

Стоит отметить, что Конституционный суд очень своеобразно использовал решение №6-рп/2008 от 16 апреля по делу с говорящим названием «О принятии Конституции и законов Украины на референдуме», вырвав целых полстроки из весьма объемного документа для утверждения, что «юридическое регулирование порядка осуществления непосредственной демократии не должно иметь целью "подмену парламента референдумом (или наоборот)"». Как-то не замеченным для судей КСУ остался абзац из этого решения несколько иного смысла: «...Конституционный суд Украины пришел к выводу, что по содержанию статей 5, 72, 74 Конституции Украины народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине, осуществляя свое волеизъявление через референдум, может в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины, принимать законы, вносить изменения в действующие законы, отменять их (кроме законов по вопросам налогов, бюджета, амнистии)».

Конституционный суд Украины в 2008 году решил: «В аспекте поднятого в конституционном представлении вопроса положение ч. 2 ст. 72 в системной связи со ст. 5 Конституции Украины следует понимать так, что народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине может реализовать на всеукраинском референдуме по народной инициативе свое исключительное право определять и изменять конституционный строй в Украине путем принятия Конституции Украины в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины». Конституционный суд в 2018 году даже не удосужился прочесть п. 1 резолютивной части решения 2008 года, поскольку он полностью перечеркивает нынешние подходы.

Другое дело, что закон «О всеукраинском референдуме» 2012 года был не без существенных недостатков. В частности, для того, чтобы порядок проведения всеукраинского конституционного референдума по народной инициативе создавал условия для узурпации власти, законодатель должен определить, что референдум является действительным по крайней мере при участии в нем не менее половины (а может — и двух третьих) граждан Украины, имеющих право голоса, а принятие решения потребовало бы поддержки не менее половины участников голосования. Контроль за соответствием вынесенного на референдум законопроекта даже не Конституции, а исключительно требованиям ее ст. 157 и 158 должен осуществлять Конституционный суд, а не президент Украины с Центральной избирательной комиссией, как это было по закону.

Однако глупо утверждать, что изменения в Конституцию могут вноситься только лишь парламентом, который осуществляет учредительную власть исключительно от имени народа, а народ на это не способен. Особенно в современных условиях. На парламентских выборах 2014 года при наличии в государственном реестре избирателей 36,5 млн человек, в выборах народных депутатов приняли участие чуть более 16 млн. Вот это — реальная проблема народовластия в Украине, которой должны были заниматься и судьи КСУ, безоговорочно утверждая о приоритете парламента в конституционном механизме осуществления учредительной власти.

Недостаточно понятны правовые последствия признания неконституционным в целом закона «О всеукраинском референдуме». Ведь неконституционным объявлено и положение, изложенное в п. 4 р. XIII этого закона: «Признать со дня официального опубликования этого закона утратившим силу Закон Украины "О всеукраинском и местных референдумах"». Возникает вопрос о том, является ли основанием прекращения действия закона 1991 года положение, признанное не соответствующим Конституции Украины. Похоже, судьи КСУ не слишком переживали по поводу этого аспекта дела. Между тем, вероятно, есть разница между признанием неконституционным положения, которое содержится в одном предложении закона (например, решение КСУ №1-рп/2018 от 27 февраля 2018 года), и закона в целом.

Проблема не обусловлена только принятием этого решения. Все более заметным становится негативное вторжение судов в сферу правотворчества путем признания неконституционными или противоправными и недействительными нормативно-правовых актов различной юридической силы. Масштабы судебного вмешательства наталкивают на вопрос о судьбе актов-предшественников, регулирующих соответствующие общественные отношения и утративших силу именно в соответствии с актами, которые, в свою очередь, утратили силу как неконституционные или противоправные. Специалисты-юристы понятного и обоснованного ответа на этот вопрос не дают, возможно, потому, что нет соответствующего массива наработок, ведь в советское время (выше теоретических наработок которого современники пока не поднялись) потребности в обобщении подобной практики не было. А нынешняя отечественная практика построения государства идет путями, определенными едва ли не сплошь политической целесообразностью. Примером своеобразной «нормативной реституции» может быть довольно смелое решение Верховной Рады предыдущего созыва собственным постановлением (!) восстановить действие Конституции Украины в редакции закона №2222-IV от 8 декабря 2004 года, признанного решением Конституционного суда №20-рп/2010 от 30 августа 2010 года неконституционным. Таким образом было дезавуировано окончательное и обязательное к исполнению решение КСУ.

Надлежащую определенность по этому и подобным вопросам должен обеспечить закон «О законах и других нормативно-правовых актах», о необходимости принятия которого говорится уже более двух десятков лет, вот только не похоже, что парламенту, да еще и нынешнего созыва, удастся обеспечить продвижение в этом направлении.

А между тем есть сугубо практическая потребность в выяснении этих вопросов. Ведь признанный неконституционным закон «О всеукраинском референдуме» 2012 года предполагал утрату силы законом 1991 года с гораздо более широким предметом правового регулирования, сделав невозможным проведение местных референдумов. Сегодня, в условиях активных изменений административно-территориального устройства, по меньшей мере небесспорным становится тезис об отсутствии законодательно определенного порядка проведения таких референдумов.

Так что, вероятно, судьям Конституционного суда стоит больше внимания уделить еще и прогнозированию последствий собственных решений. Понятно, что внесенные 2 июня 2016 года изменения в Конституцию существенно усилили самостоятельность судей. В частности, ч. 3 ст. 149 установила: «Судья Конституционного суда Украины не может быть привлечен к ответственности за голосование в связи с принятием судом решений и предоставление им заключений, за исключением совершения преступления или дисциплинарного проступка». Однако в особом мнении судьи КСУ Игоря Слиденко по решению №2-р/2017 сформулирована слишком интересная позиция относительно депутатского индемнитета (отсутствия ответственности за голосование), чтобы ее замалчивать: «Абсолютное отсутствие ответственности народного депутата Украины от чего? От присяги? От обязанности соблюдать Конституцию и законы Украины? От служения украинскому народу?»

Возможно, со временем эти интересные вопросы, раз уж их начали публично задавать, могут быть экстраполированы и на только что конституированный индемнитет судей Конституционного суда Украины. Ведь общественную значимость представляют исключительно решения КСУ, которые создают целостную, непротиворечивую, согласованную с духом и буквой Основного Закона систему правоположений, а не выглядят аляповатой смесью ситуативных, обусловленных стечением ряда субъективных факторов позиций.