Рішення КСУ про референдум: чи не заважає державі народ?

26 квітня 2018 року Конституційний суд України ухвалив рішення №4-р/2018, згідно з яким неконституційним було визнано закон «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року №5475-VI зі змінами.

Передусім слід зазначити, що з ухвалених цього року чотирьох рішень Конституційного суду це вже друге, яким неконституційність закону в цілому обґрунтовується посиланням на ч. 1 ст. 152 Конституції України («порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності»). Однак пошук таких порушень видається небезспірним.

Приміром, КСУ цілком слушно вказав, що критерієм визнання актів неконституційними може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими правовими актами (рішення КСУ від 12 липня 2000 року №9-рп/2000). Названі були й основні процесуальні вимоги щодо ухвалення законів, визначені безпосередньо в Конституції України: ухвалення парламентом рішень виключно на пленарних засіданнях шляхом голосування (ч. 2 ст. 84); здійснення народним депутатом голосування особисто на засіданнях парламенту (ч. 3 ст. 84); ухвалення Верховною Радою законів, постанов та інших актів більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією (ст. 91).

А далі вже розпочалась самодіяльність суду, зокрема, у вигляді посилання на щойно сформульовану у рішенні №2-р/2018 від 28 лютого 2018 року правову позицію, за якою «реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов’язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб’єктів». Положення Основного Закону відважно підміняються їх інтерпретацією, на мій погляд, вельми довільною. Бо імперативні вимоги про обов’язковість розгляду законопроектів або про неодмінність їх розгляду комітетами безпосередньо в тексті Конституції відсутні. Можливо, й тому, що забезпечити обов’язковість розгляду усіх законопроектів фізично неможливо. Достатньо пригадати тисячі (!) законопроектів, внесених суб’єктами законодавчої ініціативи, опрацьованих у Головному науково-експертному управлінні апарату Верховної Ради та профільних парламентських комітетах, які не розглядались, не розглядаються і навряд чи будуть розглядатися парламентом, попри позицію КСУ. Зауважимо — докорінно нову позицію, оскільки у рішенні №3-рп/2002 від 12 лютого 2002 року вже було зазначено, що норма, викладена у ч. 1 ст. 93 Конституції України, «визначає коло суб'єктів законодавчої ініціативи і не стосується проблеми передбачених Конституцією України парламентських процедур».

Цікавою є й практика виявлення судом невідповідності вимогам, встановленим ст. 84 і 91 Конституції України. У тексті рішення є посилання на низку документів: копію відеозапису пленарного засідання XI сесії Верховної Ради України VI скликання 6 листопада 2012 року; стенограму пленарного засідання 6 листопада 2012 року; засвідчені в установленому порядку копії документів щодо реєстрації присутності народних депутатів перед початком пленарного засідання Верховної Ради та вручення матеріалів до засідання 6 листопада 2012 року; результати поіменного голосування народних депутатів 6 листопада 2012 року за проект закону №6278 про всеукраїнський референдум тощо.

Дослідивши ці матеріали, суд дійшов висновку, що ухвалення закону відбувалося «з порушенням конституційної вимоги щодо особистого голосування народними депутатами України». При цьому з тексту рішення невідомо, скільки ж голосів було подано за законопроект із порушенням зазначеної вимоги. Буквально сказано, що «частиною народних депутатів України було порушено вимогу щодо особистого голосування». Тож незрозумілим залишилось головне: чи вплинуло це на дотримання ще однієї конституційної вимоги щодо обов’язковості ухвалення законів більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради? Адже якщо порушення вимоги щодо особистого голосування (навіть здійснене одним депутатом) саме по собі визначати достатньою підставою для визнання закону неконституційним, то тоді можна сміливо відправити на смітник як неконституційні ледь не більшість законів, зокрема й ті, які ухвалюються теперішнім складом Верховної Ради.

Ще один важливий момент — визначення міри і межі власної активності суду під час розгляду конкретних справ. Закон «Про Конституційний суд України» (ч. 4 ст. 59) уповноважує суддю-доповідача у справі на здійснення низки необхідних заходів. Водночас, згідно з п. 3 ч. 2 ст. 51 закону про КСУ складовою конституційного подання є «документи і матеріали, на які посилається суб’єкт права на конституційне подання, із зазначенням повного найменування, номера, дати ухвалення, джерела офіційного видання акта». Себто відсутність відповідних матеріалів може стати (і неодноразово ставала!) підставою для відмови у відкритті конституційного провадження. Як слушно зазначала суддя КСУ Наталя Шаптала в окремій думці стосовно рішення №2-р/2018 від 28 лютого 2018 року, виникає помітне протиріччя у позиції КСУ, який в одних випадках самостійно збирає докази та досліджує фактичні обставини, а в інших — вимагає цього від суб’єктів права на конституційне подання.

Як неодноразово зазначалося у рішеннях Конституційного суду (наприклад, у рішенні №3-рп/2016 від 8 червня 2016 року), визначення України правовою державою (ст. 1 Конституції), де «визнається і діє принцип верховенства права» (ч. 1 ст. 8), передбачає надання необхідної юридичної визначеності положенням законів. Але такої визначеності суспільство має очікувати і від Конституційного суду, який не може довільно змінювати свої позиції.

Однак на відміну від розгляду справи щодо конституційності закону «Про засади державної мовної політики», де Конституційний суд зосередився виключно на дослідженні питання про порушення конституційної процедури ухвалення закону, в рішенні №4-р/2018 КСУ звернувся і до вивчення відповідності змісту закону «Про всеукраїнський референдум» Конституції України.

Найбільш суттєві зауваження Конституційного суду до цього закону стосувались тих його положень, які регулювали порядок проведення конституційних референдумів (якими б могли вноситися зміни до чинної Конституції або й ухвалюватися нова Конституція). Вирішивши, що порядок внесення змін до Основного Закону достатньо повно врегульовано у розділі XIII чинної Конституції, суд постановив, що відповідні положення закону є неконституційними. Така позиція обґрунтовувалася тим, що законодавець начебто звичайним законом врегулював правовідносини, які є предметом регулювання безпосередньо Конституцією України. При цьому до уваги не було взято декілька обставин.

По-перше, у законі йшлося про регулювання порядку проведення референдуму за народною ініціативою, передбаченого ч. 2 ст. 72 Конституції. При цьому законодавець припускав, що за предметом цей референдум може бути конституційним. Це ніяк не суперечило положенням Основного Закону, адже вичерпне обмеження предмету референдуму встановлене ст. 74 Конституції — не допускається його проведення «з питань податків, бюджету та амністії».

По-друге, Конституція встановлює: «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові…» (ч. 3 ст. 5), а ч. 2 цієї ж статті говорить про здійснення влади народом не тільки опосередковано, але й безпосередньо. Однак іншої форми безпосереднього здійснення державної влади народом, зокрема в частині визначення і зміни конституційного ладу в Україні, аніж референдум, не існує в природі.

По-третє, розділ XIII Конституції України, який визначає порядок її зміни, більшою мірою слід розглядати у системному зв’язку з положенням Конституції, яке говорить про те, що право визначати і змінювати конституційний лад в Україні «…не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». Саме тому внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України потребує обов’язкового санкціювання народом на всеукраїнському референдумі.

Варто зазначити, що Конституційний суд дуже своєрідно використав рішення №6-рп/2008 від 16 квітня у справі з промовистою назвою «Про прийняття Конституції та законів України на референдумі», висмикнувши цілих піврядка з вельми об’ємного документа для твердження, що «юридичне регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії не повинне мати на меті “підміну парламенту референдумом (чи навпаки)”». Якось не поміченим для суддів КСУ виявився абзац з цього рішення дещо іншого змісту: «…Конституційний суд України дійшов висновку, що за змістом статей 5, 72, 74 Конституції України народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через референдум, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони, вносити зміни до чинних законів, скасовувати їх (крім законів з питань податків, бюджету, амністії)».

Конституційний суд України у 2008 році вирішив: «В аспекті порушеного у конституційному поданні питання положення ч. 2 ст. 72 у системному зв'язку зі ст. 5 Конституції України слід розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України». Конституційний суд у 2018 році навіть не спромігся прочитати п. 1 резолютивної частини рішення 2008 року, бо він повністю перекреслює теперішні підходи.

Інша річ, що закон «Про всеукраїнський референдум» 2012 року був не без суттєвих вад. Зокрема, для того, щоби порядок проведення всеукраїнського конституційного референдуму за народною ініціативою не створював умови для узурпації влади, законодавець мав би визначити, що референдум є дійсним принаймні за участі в ньому не менш як половини (а може — й двох третіх) громадян України, які мають право голосу, а ухвалення рішення потребувало би підтримки щонайменше половини учасників голосування. Контроль за відповідністю винесеного на референдум законопроекту навіть не Конституції, а винятково вимогам її ст. 157 і 158 мав би здійснювати Конституційний суд, а не президент України з Центральною виборчою комісією, як це було за законом.

Однак безглуздо стверджувати, що зміни до Конституції можуть вноситися винятково парламентом, який здійснює установчу владу виключно від імені народу, а народ на це нездатний. Особливо за сучасних умов. На парламентських виборах 2014 року за наявності у державному реєстрі виборців 36,5 млн осіб, у виборах народних депутатів узяли участь трохи більш як 16 млн. От це є реальною проблемою народовладдя в Україні, якою б мали опікуватися і судді КСУ, беззастережно стверджуючи про пріоритет парламенту у конституційному механізмі здійснення установчої влади.

Недостатньо зрозумілими є правові наслідки визнання неконституційним в цілому закону «Про всеукраїнський референдум». Адже неконституційним оголошено і положення, викладене у п. 4 р. XIII цього закону: «Визнати з дня офіційного оприлюднення цього закону таким, що втратив чинність, Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”». Постає питання щодо того, чи є підставою втрати чинності законом 1991 року положення, визнане таким, що не відповідає Конституції України. Схоже, судді КСУ цим аспектом справи не дуже переймалися. Між тим, ймовірно, є різниця між визнанням неконституційним положення, яке міститься в одному реченні закону (наприклад, рішення КСУ №1-рп/2018 від 27 лютого 2018 року), та закону в цілому.

Проблема не зумовлена тільки ухваленням цього рішення. Дедалі помітнішим є негативне вторгнення судів у сферу правотворчості шляхом визнання неконституційними або протиправними і нечинними нормативно-правових актів різної юридичної сили. Масштаби судового втручання зумовлюють питання про долю актів-попередників, що регулювали відповідні суспільні відносини і втратили чинність саме відповідно до актів, які, у свою чергу, втратили чинність як неконституційні або протиправні. Фахівці-правники зрозумілої та обґрунтованої відповіді щодо цього питання не дають, можливо, тому, що немає відповідного масиву напрацювань, адже за радянської доби (вище теоретичних напрацювань якої сучасники поки що не піднялись) потреби в узагальненні подібної практики не було. А теперішня вітчизняна практика державотворення торує шляхами, визначеними ледь не поспіль політичною доцільністю. Прикладом своєрідної «нормативної реституції» може бути вельми сміливе рішення Верховної Ради попереднього скликання власною постановою (!) відновити чинність Конституції України в редакції закону №2222-IV від 8 грудня 2004 року, визнаного рішенням Конституційного суду №20-рп/2010 від 30 серпня 2010 року неконституційним. У такий спосіб було дезавуйоване остаточне та обов’язкове до виконання рішення КСУ.

Належну визначеність з цього та подібних питань мав би забезпечити закон «Про закони та інші нормативно-правові акти», щодо необхідності ухвалення якого йдеться вже понад два десятки років, та щось не схоже, що парламенту, та ще й теперішнього скликання, вдасться забезпечити поступ у цьому напрямі.

А між тим є суто практична потреба у з’ясуванні цих питань. Адже визнаний неконституційним закон «Про всеукраїнський референдум» 2012 року передбачав втрату чинності законом 1991 року зі значно ширшим предметом правового регулювання, унеможлививши проведення місцевих референдумів. Сьогодні, в умовах активних змін адміністративно-територіального устрою, принаймні небезспірною стає теза про відсутність законодавчо визначеного порядку проведення таких референдумів.

Тож імовірно, суддям Конституційного суду варто більше уваги приділити ще й прогнозуванню наслідків власних рішень. Зрозуміло, що внесені 2 червня 2016 року зміни до Конституції суттєво підсилили самостійність суддів. Зокрема, ч. 3 ст. 149 встановила: «Суддю Конституційного суду України не може бути притягнуто до відповідальності за голосування у зв’язку з ухваленням судом рішень та надання ним висновків, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку». Однак в окремій думці судді КСУ Ігоря Сліденка стосовно рішення №2-р/2017 сформульовано надто цікаву позицію щодо депутатського індемнітету (невідповідальності за голосування), щоб її замовчувати: «Абсолютна відсутність відповідальності народного депутата України від чого? Від присяги? Від обов'язку дотримуватись Конституції та законів України? Від служіння українському народу?»

Можливо, з часом ці цікаві запитання, раз уже їх почали публічно ставити, можуть бути екстрапольовані й на щойно конституйований індемнітет суддів Конституційного суду України. Адже суспільний сенс мають винятково рішення КСУ, які створюють цілісну, несуперечливу, узгоджену з духом та буквою Основного Закону систему правоположень, а не постають строкатою сумішшю ситуативних, зумовлених збігом низки суб’єктивних чинників позицій.