Верховенство права в Україні: бути чи не бути

Дні цього місяця невпинно наближають нас до святкування 28 червня — Дня Конституції, тобто до того історичного моменту, коли 22 роки тому Верховна Рада від імені українського народу, який є єдиним джерелом влади, ухвалила Основний Закон України — її Конституцію.

За своєю юридичною природою Конституція є актом установчої влади, що належить народу, в якому виражена його суверенна воля: майбутнє народу і кожної особи в цій державі залежатиме від утвердження принципу верховенства права.

Про гарантії верховенства права народу та його суверенної волі здійснювати державну владу на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову Конституційний суд України (КСУ) офіційно роз’яснив у багатьох рішеннях, зокрема, від 5 жовтня 2005 року №6/2005 (справа про здійснення влади народом), від 3 жовтня 1997 року №4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України), від 26 червня 2008 року №13-рп/2008 (справа про повноваження Конституційного суду), від 23 грудня 1997 року №7-зп (справа про Рахункову палату), від 30 жовтня 1997 року №5-зп (справа К. Г. Устименка).

Фундаментальним аспектом верховенства права, визначеного у ч. 2 ст. 8 Конституції, є те, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Верховенству права — цьому наріжному каменю вітчизняної Конституції — присвятили свої праці українські науковці С. Головатий, В. Городовенко, М. Козюбра, В. Лемак, Н. Оніщенко, П. Рабінович, М. Савчин, С. Шевчук та багато інших. Вони відкрили українській юридичній спільноті багатьох світових теоретиків і практиків верховенства права — батьків-фундаторів Конституції США Т. Джеферсона, Дж. Медісона, А. Гамільтона, Д. Джея, а також голову Верховного суду Ізраїлю у відставці А. Барака та інших, які надають нам можливість переосмислити судову реформу в Україні через досвід утвердження верховенства права цими країнами.

Відстоюючи принцип розподілу влади як спосіб утвердження верховенства права для всього американського народу, творці Конституції США створили таку систему державної влади, коли кожний з органів влади, утворений Основним Законом, має конституційний контроль над іншими. Тільки так досягається баланс стримувань і противаг в органах влади і гарантії від її узурпації одна одною або її посадовими особами.

Дотримання наведеного принципу розподілу влади, про який йдеться у ст. 5 і 6 Конституції України та згаданих рішеннях КСУ, гарантує утвердження права всіх і кожного.

В нашій країні конституційний контроль щодо відповідності Конституції законів України, який в США належить Верховному суду, здійснює КСУ, діяльність якого також ґрунтується на засадах верховенства права. Проте ось уже два роки (з 2 червня 2016 року) замість утвердження верховенства права в Україні існує колізія, коли ухвалений закон №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» більш як у десяти випадках прямо суперечить статтям Конституції України, зміни до якої внесено законом №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», які одночасно набули чинності з 30 вересня 2016 року.

Безпрецедентність судової реформи в Україні позначена не лише кількістю порушених статей Основного Закону законом №1402-VIII, а й спробою зламати конституційний принцип верховенства права для усього народу і кожної особи, гарантований ст. 8 Конституції України, що закон №1402-VIII уже може Конституції не відповідати.

Очікування рішення КСУ за конституційним поданням Верховного суду України (ВСУ) про відповідність закону №1402-VIII вимогам Конституції України дає можливість продовжити обмін думками з тими прихильникам верховенства права, які непохитно вірять у його утвердження в Україні. Наголошуючи у поданні на прямій невідповідності Конституції закону №1402-VIII, ВСУ враховував також і право конституційного контролю самого КСУ, визначене ним у рішенні від 26 червня 2008 року №13-рп/2008 (справа про повноваження Конституційного суду України). Приводом для цього стало обмеження повноважень КСУ законом «Про Конституційний суд України», що, на переконання авторів звернення — народних депутатів України, — породило «небезпечний прецедент позаконституційного втручання» законодавчої влади у діяльність влади судової.

Автори звернення вважали, що Верховна Рада, ухвалюючи закон у такій редакції, діяла всупереч вимогам Конституції та закону «Про Конституційний суд України», чим намагалася вплинути на діяльність суддів, тобто порушила ч. 2 ст. 126 Конституції, згідно з якою вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється. Річ у тім, що для внесення змін до Конституції сама Конституція вимагає, щоб відповідний законопроект було розглянуто Верховною Радою за наявності висновку КСУ щодо його відповідності вимогам ст. 157 і 158 цієї Конституції. Таким чином, парламент може ухвалити закон, яким змінить Конституцію.

У такий спосіб КСУ здійснює попередній (превентивний) контроль за змістом законопроекту про внесення змін до Конституції України до його ухвалення Верховною Радою (на стадії підготовки законопроекту до розгляду). Водночас парламент, ухвалюючи закон про внесення змін до Конституції після висновку КСУ, може відійти від нього, що трапилось і з законом «Про Конституційний суд України», а 2 червня 2016 року також і з законом №1402-VIII щодо утворення і статусу такого конституційного органу, як Верховний суд.

Рішенням від 26 червня 2008 року №13-рп/2008 КСУ визнав неконституційними окремі положення ухваленого закону та запровадив конституційний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною у розділі XIII Конституції, могло мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Основним Законом.

Хоча статус Верховного суду як конституційного органу після ухвалення закону №1401-VIII у порівнянні із законопроектом не змінився, однак відповідно до закону №1402-VIII було створено Верховний суд, який не утворювався змінами до Конституції України.

Не буду перераховувати усіх наслідків зламу конституційного принципу верховенства права, гарантованого ст. 8 Конституції України, звичайним законом, оскільки вони вказані у рішенні КСУ від 26 червня 2008 року №13-рп/2008. Проте коли таку підміну конституційної гарантії не виправити, тоді законом може утворитись ще один Кабінет міністрів, Рахункова палата, Конституційний суд чи будь-який інший конституційний орган.

Закони №1401-VIII і №1402-VIII: українська версія — бути і не бути

Лише так коротко можна пояснити зміст судової реформи, порівнюючи зміни до Конституції в частині правосуддя, ухвалені законом №1401-VIII, який утверджує верховенство права, зі змінами до закону «Про судоустрій і статус суддів», внесеними законом №1402-VIII, які набули чинності одночасно з 30 вересня 2016 року та скасовують його.

Верховний суд як конституційний орган є судом касаційної інстанції (перейменований змінами до Конституції України з історичної назви «Верховний суд України»), утворений з 30 вересня 2016 року, тобто з дня набрання чинності законом №1401-VIII. На таких змінах наголошував президент України як суб'єкт законодавчої ініціативи в п. 3.9 Пояснювальної записки до законопроекту, зокрема, що найвищим судом у системі судоустрою України є Верховний суд. Оскільки цей суд є єдиним найвищим судом у системі судоустрою України, а всі суди є судами України, запропоновано змінити назву цього суду з «Верховний суд України» на «Верховний суд».

Зазначені зміни до розділу VIII «Правосуддя» і, зокрема, до ст. 125 Конституції щодо зміни назви «Верховний суд України» на «Верховний суд» повністю відповідають висновку Конституційного суду від 20 січня 2016 року №1-в/2016 у справі за зверненням Верховної Ради щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції в частині правосуддя вимогам ст. 157 і 158 Основного Закону про конституційність таких змін.

У змінах до Конституції в частині правосуддя йшлося лише про зміну назви Верховного суду України як найвищого суду у системі судоустрою України на Верховний суд, однак про його реорганізацію чи ліквідацію, або ж утворення нового найвищого суду в системі судоустрою не йшлося. Залишення таким чином конституційного статусу Верховного суду України без зміни, а тільки зі зміненою назвою — Верховний суд — відповідає практиці Європейського суду з прав людини у справі «Бака проти Угорщини» (Baka v. Hungary) від 23 червня 2016 року, де розглядалося питання зміни назви «Верховний суд Угорщини» на історичну назву «Курія». Механічна зміна назви найвищого суду у системі судоустрою з погляду Європейського суду з прав людини у згаданій справі не дає підстав для його реорганізації чи ліквідації.

Порядок реорганізації чи ліквідації Верховного суду України, як, наприклад, будь-якого конституційного органу — Верховної Ради чи Кабінету міністрів — має бути визначено самою Конституцією. За відсутності відповідних змін до Конституції неможливо дійти іншого висновку, аніж той, що Верховний суд України продовжує функціювати під назвою «Верховний суд» з 30 вересня 2016 року, суддям якого лише необхідно виконати вимоги закону №1401-VIII. Такий висновок випливає з природи самої Конституції, оскільки будь-який конституційний орган утворюється лише ухваленням Конституції або змінами до неї і набуває чинності з цими змінами.

Якщо внесені законом №1401-VIII зміни в частині правосуддя набули чинності з 30 вересня 2016 року, що є днем утворення Верховного суду, то розділом XII «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1402-VIII початок роботи утвореного цим законом Верховного суду визначено в інший спосіб, ніж той, який передбачено змінами до Конституції України.

Так, відповідно до п. 4 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1402-VIII Верховний суд утворюється протягом шести місяців з дня набрання чинності цим законом, тобто не пізніше 30 травня 2017 року; згідно з п. 8 зазначеного розділу — день початку роботи Верховного суду визначається рішенням його Пленуму, що публікується на веб-порталі судової влади та в газеті «Голос України»; п. 9 цього розділу визначає, що Верховний суд розпочинає роботу за умови призначення щонайменше 65 суддів Верховного суду за результатами конкурсу, проведеного відповідно до цього закону.

Незважаючи на визначений законом №1402-VIII строк початку діяльності Верховного суду, утвореного не змінами до Конституції України, а законом №1402, — не пізніше 30 травня 2017 року, — він розпочав її лише з 15 грудня 2017 року.

КСУ уже розглядав неоднозначність застосування положень Конституції щодо моменту набуття нею чинності та законами України у рішенні від 3 жовтня 1997 року №4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України). Зокрема, КСУ визначив, що «конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному» (п. 3 зазначеного рішення), тобто Конституцією і законом.

Наведене рішення КСУ не дає підстав для інших висновків, ніж той, що утворений змінами до Конституції «Верховний суд», яким був Верховний суд України, розпочав свою діяльність з 30 вересня 2016 року, а той Верховний суд, який утворено законом №1402-VIII з 15 грудня 2017 року, не є конституційним органом.

Не менш абсурдно звучать пояснення, що утворений законом №1402-VIII найвищий суд у системі судоустрою України є нічим іншим, як об’єднанням Верховного суду України з вищими спеціалізованими судами. Законом №1401-VIII вищі спеціалізовані суди було ліквідовано з 30 вересня 2016 року, а утворення касаційних судів змінами до Конституції в частині правосуддя не передбачено, і тому незрозуміло, як об’єднувати неіснуючі органи під назвою «Верховний суд».

Отже, утворений законом №1402-VIII державний орган під назвою «Верховний суд» у складі Великої палати, касаційних адміністративного, господарського, кримінального, цивільного судів нічого спільного з конституційним органом — Верховним судом України — не має.

Рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 7 листопада 2016 року №145/зп-16 зі змінами, внесеними 15 листопада 2016 року (№152/зп-16), конкурс на посади суддів Верховного суду не оголошувався і не проводився, а тільки на посади суддів названих касаційних судів. Законом №1401-VIII внесено зміни до ст. 128 Конституції України, згідно з якою призначення на посаду судді здійснюється президентом України за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом. Указом президента за поданням Вищої ради правосуддя переможців цього конкурсу було призначено на посади суддів у зазначених у ст. 45 закону №1402-VIII касаційних судах як юридичних особах.

Конкурс на посади суддів Великої палати Верховного суду також не оголошувався і не проводився, а обрання їх зборами суддів касаційних судів з числа суддів цих касаційних судів прямо суперечить ст. 128 Конституції. Суддя, обраний до Великої палати (а також голова Верховного суду), не здійснює правосуддя у відповідному касаційному суді. Повноваження Великої палати Верховного суду підтверджують її організаційну і процесуальну самостійність як окремого судового органу, що паралельно функціює з окремими касаційними судами.

Ст. 45 закону №1402-VIII передбачає лише звільнення з посади судді Великої палати ВС та припинення його повноважень внаслідок закінчення строку, на який суддю обрано до Великої палати. Відсутність у законі №1402-VIII положення, яке б давало підстави судді Великої палати ВС після припинення його повноважень відновитись на посаді судді відповідного касаційного суду, додатково підтверджують окремий статус цього судового органу.

Процесуальні повноваження Великої палати Верховного суду, визначені законом від 3 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», передбачають право дійти висновку про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об’єднана палата відповідного касаційного суду.

Фактично невідповідність процедури призначення суддів Великої палати Верховного суду положенням ст. 128 Конституції України підтверджується також правовими позиціями КСУ у згадуваному рішенні від 26 червня 2008 року №13-рп/2008 (справа про повноваження Конституційного суду), згідно з яким перерозподіл конституційної компетенції є можливим тільки шляхом внесення змін до Основного Закону, а винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами (рішення від 30 жовтня 1997 року №5-зп у справі К. Г. Устименка), яким є закон №1402-VIII.

Перелік підстав визнання неконституційним Верховного суду, утвореного законом №1402-VIII, КСУ може продовжити, виходячи з рішення від 23 грудня 1997 року №7-зп (справа про Рахункову палату), у якому він вирішив, що «Конституція України має найвищу юридичну силу (ч. 2 ст. 8 Конституції України), а верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес. Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України» (підпункт 3 п. 1 зазначеного рішення). Але ж у законі №1402-VIII допустили.

Ст. 125 Конституції України в редакції закону №1401-VIII визначено, що Верховний суд є найвищим судом у системі судоустрою України. Ця ж конституційна норма — ст. 125 Конституції України — за аналогіями ст. 75, 113 Конституції не містить у визначенні назви і статусу Верховного суду як єдиного судового органу, структурних підрозділів з окремою назвою «касаційний суд» і «Велика палата Верховного суду», які є самостійними судовими органами й одночасно з Верховним судом діють від його імені, здійснюючи касаційні повноваження.

Подібну практику КСУ визнав неконституційною ще у рішенні від 23 грудня 1997 року №7-зп (справа про Рахункову палату), коли Верховна Рада наділила своїми повноваженнями створену нею Рахункову палату щодо парламентського фінансово-економічного контролю, що по суті «означало б перерозподіл конституційної компетенції шляхом прийняття закону, а можливо тільки шляхом внесення змін до Конституції України», що мало повторення при ухваленні закону №1402-VIII.

Крім того, у цьому рішенні КСУ застеріг законодавця, що «делегування конституційних повноважень, якими наділена Верховна Рада України, Рахунковій палаті — органу, який створено законом, є неконституційним, оскільки делегування цих повноважень іншому органу Конституція України не передбачає».

Так само парламент не може делегувати конституційні повноваження Верховного суду як найвищого суду у системі судоустрою України іншим судам: Великій палаті Верховного суду, Касаційному адміністративному суду, Касаційному господарському суду, Касаційному кримінальному суду, Касаційному цивільному суду, оскільки це суперечить ч. 3 ст. 125 Конституції України.

Підтвердження неконституційності повноважень Верховного суду, утвореного законом №1402-VIII, здійснювати правосуддя від імені конституційного органу — Верховного суду, утвореного законом №1401-VIII, — міститься у ст. 129 Конституції, що «судочинство провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних», здійснюється Верховним судом як єдиним найвищим судом у системі судоустрою України (ст. 125 Конституції України), але не палатою, об’єднаною палатою касаційного суду чи Великою палатою Верховного суду.

Як тоді назвати боротьбу з корупцією, коли рішення створюваного Вищого антикорупційного суду України буде оскаржуватися в касаційному порядку до Великої палати Верховного суду — органу неконституційного? Діяльність будь-якого неконституційного органу є не тільки забороненою, але й кримінально караною.

Отже, утворений змінами до Конституції Верховний суд має діяти виключно у формах, визначених ст. 129 Основного Закону, як і будь-який інший конституційний орган — Верховна Рада, Кабінет міністрів, — і тільки у такий спосіб зможе утверджувати верховенство права.

Другу частину статті читайте за посиланням.