Адміністративна юстиція: світовий досвід

Адміністративні суди з'явилися ще на початку XIX століття (у Франції). Виокремлення цих судів як самостійної системи судової влади припадає вже на XX століття.

Виникнення та розвиток адміністративної юстиції значною мірою відбувалися в межах організації не судової, а виконавчої влади.

Франція

Створення адміністративних трибуналів та Державної ради як вищого органу адміністративної юстиції у Франції формально обґрунтовувалося потребою кращого захисту суб’єктивних прав та законних інтересів людини і громадянина. Насправді в умовах революційних перетворень нова адміністрація не хотіла перебувати під контролем старих, ще королівських суддів. Тож розгляд конфліктів, де стороною була адміністрація або її представники, переносився в адміністративні трибунали, що мали значну самостійність та відокремленість від активної адміністрації в межах системи виконавчої влади. Однак процедура розгляду та вирішення адміністративних спорів максимально наближалася до судової, що зробило виправданим застосування самого терміну «адміністративна юстиція».

Формування адміністративних судів здійснюється з числа державних службовців (цивільних і військових). У кваліфікаційних вимогах передбачено наявність стажу такої служби, навчання в Національній школі адміністрації, але не юридичної освіти чи стажу діяльності судді загальної юрисдикції. Всі функції щодо суддів адміністративних судів як державних службовців покладаються на спеціалізований орган — Вищу раду адміністративних трибуналів і апеляційних адміністративних судів.

Французький адміністративний суд організаційно є підрозділом адміністрації. При цьому спостерігачів вражає його незалежність і здійснювані ним стандарти нагляду.

В континентальній традиції, класичним прикладом якої є французькі суди, від заявника практично нічого не потрібно, крім подання скарги до суду. Судові чиновники проводять розслідування. Заявник має право брати участь у процесі на деяких етапах, але ініціатива залишається за судом. У континентальній системі витрати лягають на судову систему. Заявник сплачує лише невеличку суму при поданні скарги. В англо-американській системі заявник несе основні витрати на адвокатів і щодо здійснення нагляду.

Відповідно до французького права будь-яке порушення законності призводить до перевищення влади. Французьке право поділяє цю основу за чотирма категоріями:

• некомпетентність;

• порушення форми;

• порушення закону;

• зловживання владою.

Німецькі держави у XIX столітті

Виникнення адміністративних судів у німецьких державах у 60‒70-х роках XIX століття також відбувалося в межах системи виконавчо-розпорядчих органів. Адміністративні справи у першій інстанції розглядалися інституціями, які складалися винятково з професійних чиновників. І тільки в інституціях апеляційної інстанції функціонували професійні судді. Однак з часом адміністративні суди конституціювалися як самостійні підсистеми в межах системи судової влади.

Помітним є поступове перетворення квазісудових підрозділів публічної адміністрації на повноцінні адміністративні суди з наступним виокремленням самостійної системи адміністративної юстиції.

США

У США функціонує розгалужена мережа адміністративних агенцій, які розглядають і вирішують адміністративно-правові спори в квазісудовому порядку, у значної частини таких агенцій це єдина функція.

Окремі агенції з часом перетворилися на повноцінні судові установи (Митний, Претензійний, Податковий суди), що передбачає офіційне визнання такими Верховним судом США. Адміністративна юстиція в США представлена спеціалізованими адміністративними судами, які перебувають у межах системи судової влади на чолі з Верховним судом США.

Окрім формування розгалуженої мережі виконавчих агенцій, для яких квазісудова функція є головною, Акт про адміністративні спори уповноважує і заохочує федеральні органи виконавчої влади досягати врегулювання адміністративних спорів у межах повноважень відомства. Акт відзначає, що ініціатива конгресу була зумовлена формальністю і дорожнечею адміністративних позовів, що призводить «до непотрібних витрат часу і до все меншої вірогідності врегулювання спорів», і необхідністю запропонувати «швидкі, професійні і недорогі засоби вирішення спорів як альтернативу до судового розгляду у федеральних судах».

Федеральні суди на практиці намагаються керуватися загальним правилом, за яким сторона має використати усі можливості для врегулювання спору на рівні органу управління. Водночас альтернативні засоби визнано «добровільними процедурами, які скоріше доповнюють, а не обмежують будь-яку наявну у відомстві методологію врегулювання спорів».

Акт передбачає виділення у кожній самостійній структурі виконавчої влади «старшого офіційного представника як спеціаліста відомства з питань врегулювання спорів». Тому у федеральних відомствах діють «судді адміністративного права», які організаційно відокремлені від активної адміністрації та опікуються винятково розглядом і вирішенням адміністративно-правових спорів.

У відомствах США працює близько 1200 таких суддів, які підбираються спеціалізованим агентством з персоналу, мають відповідати певним кваліфікаційним вимогам. Їх можна звільнити лише на підставі слухань, проведених перед незалежним трибуналом. Платня таких суддів відповідає рівню високих посадовців.

Велика Британія

У Великій Британії адміністративної юстиції немає, оскільки доктрина «панування права» не передбачає можливості створення відокремлених адміністративних (чи будь-яких інших спеціалізованих) судів. Однак у межах державної адміністрації функціонує розгалужена мережа квазісудових органів, передусім адміністративних трибуналів. Це спеціалізовані органи управління, відокремлені від активної адміністрації, які розглядають та вирішують адміністративно-правові спори з дотриманням низки процесуальних вимог формального судочинства (гласність, змагальність, можливість висловлення позиції, винесення вмотивованого рішення, можливість оскарження). Утім, створення адміністративних трибуналів погоджується з лорд-канцлером, а нагляд за законністю їхньої діяльності здійснюється «судом королівської лави» Суду корони.

Англійські суди традиційно використовують концепцію «ultra vires» (буквально — понад повноваження) для визначення такого, що не відповідає закону, виконання повноважень адміністративним органом. У вузькому сенсі вона означає, що адміністративний орган не виконав того, на що був уповноважений, або виконав щось, на що повноважень не мав. Прикладом більш широкого підходу є такий: адміністративний орган діє в рамках своїх повноважень, але робить це з порушенням визначеного правового принципу.

Інші держави

Адміністративна юстиція Австрії, Німеччини, Фінляндії, Швеції та інших держав є прикладом виокремлення адміністративної юстиції в межах організації судової влади.

Адміністративним судам підвідомчі спори публічно-правового характеру, окрім конституційно-правових.

До адміністративних спорів віднесено, зокрема, справи про скарги приватних осіб на рішення і дії державних органів і посадових осіб, спори між територіальними одиницями, спори про права державних службовців.

Адміністративні суди можуть скасувати рішення державних органів чи посадових осіб або, навпаки, наказати їм прийняти те чи інше рішення; встановлюють юридичні факти.

Вони не вдаються в питання доцільності оспорюваних адміністративних рішень, а перевіряють лише їхню законність. Звернення до адміністративного суду, як правило, можливе у випадку, коли особа вичерпала можливості оскарження в адміністративному порядку.