Административная юстиция: мировой опыт

Административные суды появились еще в начале XIX века (во Франции). Выделение этих судов в качестве самостоятельной системы судебной власти приходится уже на XX век.

Возникновение и развитие административной юстиции в значительной мере происходили в рамках организации не судебной, а исполнительной власти.

Франция

Создание административных трибуналов и Государственного совета как высшего органа административной юстиции во Франции формально обосновывалось необходимостью лучшей защиты субъективных прав и законных интересов человека и гражданина. На самом деле в условиях революционных преобразований новая администрация не хотела находиться под контролем старых, еще королевских судей. Поэтому рассмотрение конфликтов, где стороной была администрация или ее представители, переносилось в административные суды, имевшие значительную самостоятельность и обособленность от активной администрации в рамках системы исполнительной власти. Однако процедура рассмотрения и решения административных споров максимально приближалась к судебной, что сделало оправданным применение самого термина «административная юстиция».

Формирование административных судов осуществляется из числа государственных служащих (гражданских и военных). В квалификационных требованиях предусмотрено наличие стажа такой службы, учебы в Национальной школе администрации, но не юридического образования или стажа деятельности судьи общей юрисдикции. Все функции в отношении судей административных судов как государственных служащих возлагаются на специализированный орган — Высший совет административных трибуналов и апелляционных административных судов.

Французский административный суд организационно является подразделением администрации. При этом наблюдателей поражает его независимость и осуществляемые им стандарты надзора.

В континентальной традиции, классическим примером которой являются французские суды, от заявителя практически ничего не требуется, кроме подачи жалобы в суд. Судебные чиновники проводят расследование. Заявитель имеет право участвовать в процессе на некоторых этапах, но инициатива остается за судом. В континентальной системе расходы ложатся на судебную систему. Заявитель оплачивает лишь небольшую сумму при подаче жалобы. В англо-американской системе заявитель несет основные расходы на адвокатов и по осуществлению надзора.

В соответствии с французским правом любое нарушение законности приводит к превышению власти. Французское право распределяет это основание по четырем категориям:

• некомпетентность;

• нарушение формы;

• нарушение закона;

• злоупотребление властью.

Германские государства в XIX веке

Возникновение административных судов в германских государствах в 60‒70-х годах XIX века также происходило в рамках системы исполнительно-распорядительных органов. Административные дела в первой инстанции рассматривались институтами, состоявшими исключительно из профессиональных чиновников. И только в институтах апелляционной инстанции функционировали профессиональные судьи. Однако со временем административные суды конституциировались в качестве самостоятельных подсистем в рамках системы судебной власти.

Заметным является постепенное преобразование квазисудебных подразделений публичной администрации в полноценные административные суды с последующим выделением самостоятельной системы административной юстиции.

США

В США функционирует разветвленная сеть административных агентств, которые рассматривают и решают административно-правовые споры в квазисудебном порядке, у значительной части таких агентств это единственная функция.

Отдельные агентства со временем преобразовались в полноценные судебные учреждения (Таможенный, Претензионный, Налоговый суды), что предполагает официальное признание Верховным судом США. Административная юстиция в США представлена специализированными административными судами, которые находятся в пределах системы судебной власти во главе с Верховным судом США.

Помимо формирования разветвленной сети исполнительных агентств, для которых квазисудебная функция является главной, Акт об административных спорах уполномочивает и поощряет федеральные органы исполнительной власти достигать урегулирования административных споров в пределах полномочий ведомства. Акт отмечает, что инициатива конгресса была обусловлена формальностью и дороговизной административных исков, что приводит «к ненужным затратам времени и к все меньшей вероятности урегулирования споров», и необходимостью предложить «быстрые, профессиональные и недорогие средства разрешения споров в качестве альтернативы судебному разбирательству в федеральных судах».

Федеральные суды на практике пытаются руководствоваться общим правилом, по которому сторона должна использовать все возможности для урегулирования спора на уровне органа управления. В то же время альтернативные средства признаны «добровольными процедурами, которые скорее дополняют, а не ограничивают любую существующую в ведомстве методологию урегулирования споров».

Акт предусматривает выделение в каждой самостоятельной структуре исполнительной власти «старшего официального представителя в качестве специалиста ведомства по вопросам урегулирования споров». Поэтому в федеральных ведомствах действуют «судьи административного права», которые организационно обособлены от активной администрации и занимаются исключительно рассмотрением и решением административно-правовых споров.

В ведомствах США работает около 1200 таких судей, которые подбираются специализированным агентством по персоналу, должны отвечать определенным квалификационным требованиям. Их можно уволить только на основании слушаний, проведенных перед независимым судом. Зарплата таких судей соответствует уровню высоких должностных лиц.

Великобритания

В Великобритании административной юстиции нет, поскольку доктрина «господства права» не предусматривает возможности создания обособленных административных (или любых других специализированных) судов. Однако в рамках государственной администрации функционирует разветвленная сеть квазисудебных органов, прежде всего административных трибуналов. Это специализированные органы управления, обособленные от активной администрации, которые рассматривают и решают административно-правовые споры с соблюдением ряда процессуальных требований формального судопроизводства (гласность, состязательность, возможность выражения позиции, вынесение мотивированного решения, возможность обжалования). Впрочем, создание административных трибуналов согласовывается с лорд-канцлером, а надзор за законностью их деятельности осуществляется «судом королевской скамьи» Суда короны.

Английские суды традиционно используют концепцию «ultra vires» (буквально — сверх полномочий) для определения не соответствующего закону исполнения полномочий административным органом. В узком смысле она означает, что административный орган не выполнил того, на что был уполномочен, или выполнил что-то, на что полномочий не имел. Примером более широкого подхода является такой: административный орган действует в рамках своих полномочий, но делает это с нарушением определенного правового принципа.

Другие государства

Административная юстиция Австрии, Германии, Финляндии, Швеции и других государств является примером выделения административной юстиции в пределах организации судебной власти.

Административным судам подведомственны споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых.

К административным спорам отнесены, в частности, дела о жалобах частных лиц на решения и действия государственных органов и должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих.

Административные суды могут отменить решения государственных органов или должностных лиц или, наоборот, приказать им принять то или иное решение; устанавливают юридические факты.

Они не вникают в вопросы целесообразности оспариваемых административных решений, а проверяют только их законность. Обращение в административный суд, как правило, возможно в случае, когда лицо исчерпало возможности обжалования в административном порядке.