Судова реформа в Україні: 2001−2010 роки

У цій частині ми розповімо про так звану судову реформу Медведчука (2001‒2004 роки) та про період президентства Ющенка (2005‒2014 роки).

Про те, як відбувалася судова реформа в Україні в період з 1991 по 2001 рік, читайте за посиланням.

2001‒2004 роки: Мала судова реформа, або Реформа Медведчука

Конституція України передбачала перехідний період строком п’ять років для судової реформи. Цей період був пропущений майже повністю. Реальні зміни до законодавства, які більш-менш приводили його у відповідність до вимог Основного Закону, розпочалися лише в червні 2001 року. До закону «Про судоустрій України» та відповідні процесуальні кодекси було внесено істотні зміни, які, по суті, сформували сучасний вигляд судової системи України. Було запроваджено процедури апеляційного (перегляд справи з переоцінкою доказів) та касаційного (перевірка правильності застосування норм права) оскарження судових рішень та ліквідовано процедури перегляду судових рішень в порядку нагляду.

Було внесено зміни до КПК, які передбачали, що тримання особи під вартою можливе лише за санкцією суду (до цього санкцію на арешт і тримання під вартою давав прокурор), а Конституційний суд України рішенням від 30 січня 2003 року визнав неконституційними ті ж самі положення КПК, які обмежували право на оскарження до суду постанов слідчих та прокурорів про порушення кримінальної справи.

В рамках судової реформи у березні 2004 року було ухвалено новий ЦПК України, який набув чинності 1 вересня 2005 року. Новий кодекс містив цікаві новели та за рівнем юридичної техніки був значно кращий за модернізований радянський кодекс 1960 року. Однак через низку внутрішніх протиріч та прогалин він так і не став проривом у створенні ефективного інструменту вирішення конфліктів у приватноправовій сфері. Крім того, у травні 2004 року було ухвалено закон «Про третейські суди», який започаткував створення системи позасудового врегулювання спорів, яка, на жаль, до цього часу ефективно так і не запрацювала.

Обласні суди було перетворено на апеляційні, а Верховний суд України став єдиним судом касаційної інстанції. Арбітражні суди було перетворено на господарські, а Верховний суд України був наділений правом переглядати рішення Вищого господарського суду України за винятковими обставинами (повторна касація).

Президент України згідно з судовою реформою отримав право призначати суддів, які обіймають посаду вперше, а Верховна Рада — призначати їх на посади довічно після завершення першого п’ятирічного терміну. Звільнення суддів здійснювалося тим органом, який їх призначив.

Процедура призначення та звільнення суддів Верховною Радою була врегульована законом «Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України», ухваленим у березні 2004 року (діяв до 2010 року), а процедура призначення суддів на посаду вперше — положенням про Порядок розгляду питань та підготовки матеріалів щодо призначення на посаду професійного судді вперше, яке було затверджене указом президента від 30 червня 2004 року №697/2004 (діяло до 2012 року). При цьому слід врахувати, що рішення про звільнення суддів могло бути винесене лише за поданням Вищої ради юстиції.

Призначення суддів на адміністративні посади голів судів та їх заступників також стало винятковою прерогативою президента. Порядок такого призначення було затверджено указом президента України від 10 грудня 2003 року №1425/2003.

В лютому 2002 року було зроблено наступний крок в рамках судової реформи — ухвалено новий закон «Про судоустрій та статус суддів», який запроваджував створення чотириланкової системи судоустрою: місцеві, апеляційні, касаційні суди та Верховний суд України з правом перегляду справ за винятковими обставинами (повторна касація). Передбачалося утворення трьох касаційних судів — Вищого господарського суду, Вищого адміністративного суду та Касаційного суду для розгляду цивільних та кримінальних справ, який мав бути виділений зі складу існуючого Верховного суду України. Новий закон також передбачав підвищення ролі органів суддівського самоврядування, створення Державної судової адміністрації України як окремого спеціалізованого державного органу для матеріально-технічного забезпечення діяльності судів та певні зміни в системі кваліфікаційно-дисциплінарних комісій суддів.

Узагальнюючи, можна констатувати, що внаслідок проведеної судової реформи відбулася різка концентрація можливостей впливу на судову систему з боку президента та Вищої ради юстиції, в якій у подальшому всі діючі президенти України отримували як мінімум ситуаційну більшість.

Реорганізація системи судоустрою призвела до необхідності переобрання (перепризначення) суддів та голів більшості судів, що значно підвищило в суддівському середовищі вплив Віктора Медведчука, який був неофіційним диригентом цієї судової реформи (саме через це вона отримала неофіційну назву «реформа Медведчука»). Це створило небезпечний прецедент на майбутнє: під виглядом реорганізації судової системи кожна наступна політична сила, яка приходила до влади, намагалася просунути на ключові посади в суддівській системі лояльних до себе суддів.

Ця реформа значно збільшила формальний рівень незалежності суддів, оскільки суттєво звузила коло осіб, які могли вносити подання про їх звільнення за дисциплінарні проступки, та ускладнила процедуру їх звільнення. Особливо це стосувалося тих професійних суддів, які були призначені довічно. Водночас судді продовжували бути залежними від голів судів, які забезпечували організацію та матеріально-технічне забезпечення їхньої роботи та здійснювали розподіл справ. Фактично саме через голів судів діюча влада доводила до пересічних суддів свої вказівки та рекомендації щодо розгляду справ.

Різке зростання прямого впливу Адміністрації президента на судову систему викликало певний спротив з боку частини суддів та опозиційних політичних сил. Реорганізація Верховного суду України шляхом обмеження його повноважень та виділення з його складу Касаційного суду передусім мала на меті обмежити можливість його впливу на процес централізації влади в руках президента, який мав місце в той період. Результатом конфлікту стало рішення КСУ, яким були визнані неконституційними норми законів, що передбачали створення Касаційного суду України.

Апогеєм протистояння Верховного суду України та Адміністрації президента стала справа про оскарження результатів президентських виборів у 2004 році, де ВСУ явно вийшов за межі законодавчого регулювання і вирішив спір, посилаючись на принцип верховенства права.

В цей період відбулися значні зміни не лише в системі правосуддя, а й у правовій системі України взагалі. Було ухвалено новий Земельний кодекс, Цивільний та Господарський кодекси, Сімейний кодекс, закони «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців», «Про податок на доходи фізичних осіб». Було створено Єдиний державний реєстр юридичних осіб та розпочато створення єдиної системи Державного земельного кадастру та Єдиного реєстру прав власності на об’єкти нерухомості.

Нове законодавство не було досконалим: крім багатьох нових норм та процедур воно містило прогалини, колізії, неточності. Роз’яснення Пленуму Верховного суду України виходили з певним запізненням і до того ж перестали бути обов’язковими до застосування. Все це значно розширило можливості суддів для винесення рішень на власний розсуд, а в поєднанні зі збільшенням рівня незалежності суддів і значним ускладненням можливості притягнення їх до відповідальності це різко збільшило кількість випадків суддівського свавілля та зловживань. Водночас існування в Адміністрації президента неофіційного центру по контролю за судовою гілкою влади виступало потужним стримувальним фактором: недобросовісні судді могли дозволити собі вчиняти явні зловживання і грубі порушення лише в тих випадках, коли вони діяли на виконання вказівок влади.

Особливо сильний тиск з боку влади здійснювався на молодих суддів місцевих судів, які внаслідок судової реформи значною мірою стали залежними від Адміністрації президента. Такі судді зазвичай не робили гучних публічних заяв, але знаходили інші форми для висловлення свого протесту. Траплялися випадки, коли суддя, якого примушували ухвалити явно незаконне чи несправедливе рішення, вдавався до певного аналога «італійського страйку»: виносив рішення, яке від нього вимагали, але в мотивувальній частині визнавав встановленими ті обставини та викладав ті висновки, які повністю спростовували резолютивну частину цього ж самого рішення. Це був свого роду саботаж вказівок влади, який здійснювався під гаслом «нехай вони спробують утримати цю маячню в апеляції».

Яскравим прикладом ставлення центральної влади до суддів стали вислови президента Кучми, зафіксовані на «плівках Мельниченка». Будучи незадоволеним рішенням одного з суддів, Кучма в розмові з головою Донецької облдержадміністрації кричав: «Твої судді покидьки» та «Візьми того суддю за яйця і підвісь».

Судова реформа в Україні в період з 2005 по 2010 рік

Цей період судової реформи фактично повністю збігається з правлінням президента Ющенка і, вірогідно, був одним із найліберальніших для судової системи України. Безумовно, вплив на судову систему з боку влади залишився, але він перестав бути системним. Після історичного рішення Верховного суду України про третій тур виборів авторитет судової гілки влади значно виріс і вона частково вийшла з-під впливу виконавчої влади. Крім того, окремі судді знаходили собі підтримку в особі деяких політичних сил чи фінансово-промислових груп, що давало їм певну незалежність від влади. Серед членів Вищої ради юстиції також були представники різних політичних сил.

Така ситуація стимулювала реальний розвиток суддівського самоврядування і сприяла появі внутрішньої системи стримувань і противаг всередині судової гілки влади. Водночас були і негативні наслідки: судова система також стала ареною політичної боротьби, внаслідок якої за рішенням Конституційного суду від 17 грудня 2009 року президента було позбавлено можливості призначати голову Державної судової адміністрації та суддів на адміністративні посади голів судів та їх заступників (у порівнянні з попередніми періодами можливості впливу голів судів на суддів значно зменшилися, однак все одно залишалися досить значними). Такі зміни мали позитивний характер, оскільки сприяли утвердженню юридичної незалежності судової гілки влади.

У грудні 2005 року було ухвалено закон «Про доступ до судових рішень», який передбачав створення Єдиного державного реєстру судових рішень з відкритим публічним доступом до текстів прийнятих рішень, що зробило діяльність суддів значно більш прозорою для суспільства. Але головною подією судової реформи цього періоду, безумовно, стало ухвалення Кодексу адміністративного судочинства та поява системи адміністративних судів. Це зробило судову систему ще більш незалежною, але породило нові проблеми.

Нові проблеми судової реформи

Першою такою проблемою стало питання щодо розмежування підсудності між адміністративними та загальними і господарськими судами у спорах, пов’язаних із діяльністю органів влади у сфері земельних відносин та реєстрації прав власності. Правові позиції з цього приводу змінювалися неодноразово, що призводило до конфліктів між судами різних спеціалізацій, породжувало стан правової невизначеності та створювало умови для зловживання правом на судовий захист. Більш-менш остаточно цю проблему було вирішено лише у 2017 році.

Другою проблемою судової реформи того періоду стало питання про межі дискреційних повноважень адміністративних судів при вирішенні спорів за участю органів влади. Ця проблема остаточно так і не вирішена до цього часу. Особливістю публічно-правових спорів є те, що вони можуть впливати на права та інтереси не тільки сторін спору, а й інших осіб, коло яких може бути дуже значним. КАС України та практика ЄСПЛ передбачають необхідність дотримання судами принципу пропорційності під час розгляду таких спорів, а саме — негативні наслідки, які можуть настати для відповідача чи третіх осіб в результаті судового рішення, мають бути співмірними допущеному правопорушенню. Однак у правозастосовній практиці так і не було напрацьовано чіткі і зрозумілі критерії пропорційності для оцінки дій органів влади.

Ця проблема мала зворотний бік: оцінюючи правомірність рішень та дій органів влади, суди не повинні були підміняти їх при вирішенні спору і приймати управлінські рішення замість органів влади, оскільки такі дії є порушенням конституційного принципу розподілу влад. Яскравим прикладом цієї колізії стало одне з рішень Корольовського районного суду м. Житомира, резолютивна частина якого звучала так: «Визнати нечинним указ президента України <…> та викласти його в такій редакції…».

Третьою проблемою судової реформи стала надмірна політизація діяльності Окружного адміністративного суду м. Києва та Київського апеляційного адміністративного суду. Оскільки всі центральні органи державної влади розташовані на території м. Києва, то спори за їх участю відносяться до територіальної юрисдикції цих судів, що значно підвищує їхню роль у впливі на владні процеси в державі у порівнянні з іншими судами.

Наслідком цього став конфлікт між президентом Ющенком та Окружним адміністративним судом Києва з питання проведення дострокових виборів: глава держави видав указ про ліквідацію цього суду та утворення замість нього двох нових — Центрального адміністративного суду м. Києва та Лівобережного адміністративного суду м. Києва.

Цей конфлікт є гарним прикладом значного підвищення рівня незалежності суду: очевидно, що чинний на той час президент Ющенко вже не мав тих неофіційних важелів, які б могли примусити суддів виконати його вказівку, і був змушений ліквідувати суд. Безумовно, такі дії глави держави мають сприйматися як його тиск на судову гілку влади. Одночасно слід визнати, що деякі судді Окружного адміністративного суду м. Києва використовували суддівську незалежність для прикриття свого втручання в політичну боротьбу в інтересах конкретних політичних сил.

Аналогічні процеси в цей період судової реформи відбувалися і у сфері приватноправових спорів. Саме в цей період починає набирати масового характеру таке явище, як рейдерство з використанням судових рішень. Старобільський районний суд Луганської області, Голопристанський суд Херсонської області, Індустріальний суд м. Дніпропетровська, Личаківський районний суд м. Львова та багато інших з надуманих підстав розглядають справи щодо нерухомого майна чи юридичних осіб, які розташовані в Києві чи інших регіонах країни, та іменем України постановляють рішення чи виносять ухвали про забезпечення позову, в результаті яких рейдери захоплюють чуже майно. Обґрунтування подібних судових рішень зазвичай не витримують жодної критики і є явно надуманими, а подані до суду матеріали виявляються фальсифікованими.

Юридичний рівень подібних рішень чудово ілюструє випадок, який навіть став анекдотом у професійному середовищі. Обґрунтовуючи перехід права власності на приміщення в центрі Києва від реально діючого підприємства до фізичної особи без постійного місця проживання, один із луганських суддів послався на норму закону, яка передбачає можливість визнання судом дійсним договору купівлі-продажу, від нотаріального посвідчення якого безпідставно ухилилася одна зі сторін, та встановив, що «позивач усно домовився з підприємством про продаж йому приміщення, а воно не прийшло до нотаріуса».

Попри очевидну неправосудність подібних рішень скасувати їх було не дуже просто. Судді, які переглядали такі рішення, не хотіли порушувати встановлені процедури, а тому, не отримуючи повістки і не з’являючись до суду, розгляд справи можна було значно затягнути. Протягом цього часу рейдери встигали декілька разів переоформити майно між «добросовісними набувачами», і повернути його назад законному власникові було практично неможливо.

Саме в цей період судової реформи в різних оборудках почали масово використовуватися іноземні компанії: за міжнародними конвенціями судові повістки в деякі країни мають доставлятися за спеціальною процедурою, яка може тривати до шести місяців, що є абсолютно законним способом затягнути судовий процес. До того ж спробуйте вручити судову повістку офшорній фірмі, яка зареєстрована на Маршаллових островах, де немає ні посольства України, ні поштового зв’язку з Україною.

Такі випадки суддівського свавілля та зловживання статусом судді набули масового характеру саме через підвищення рівня незалежності суддів і зникнення неофіційної системи контролю за їхньою діяльністю. Складність та політизованість процедури притягнення суддів до відповідальності за порушення присяги призводили до того, що за скаргою пересічного громадянина зробити це було практично неможливо.

Безкарність породжувала корупцію — саме в цей період судової реформи матеріальні стимули почали перемагати телефонне право, що знайшло своє відображення у прислів’ї, яке в ті часи народилося в суддівському середовищі: «Бабло перемагає зло!». Цим одразу почали користуватися бізнесмени від юриспруденції: професійна юридична спільнота почала розділятися на юристів та «рєшал». Способи рейдерства розділились на «чорні» (абсолютно незаконні) та «сірі» — коли замовні судові рішення використовувалися для отримання переваг в реально існуючих юридичних спорах. Зберігаючи об’єктивність, слід зазначити, що якісна правова позиція по справі почала відігравати значну роль: якщо вимоги були правомірними, то питання вирішувалося дешевше.

Яскравим прикладом ситуації в судовій системі, що існувала на той час, є випадок, про який у вузьких професійних колах розповідали анекдоти. Напередодні виборів президента 2010 року суддя одного з районних регіональних судів повідомив в особистому спілкуванні зі знайомими, що готовий зняти з виборів хоч Януковича, хоч Тимошенко, «але щоб не менше мільйона». Безумовно, таких суддів у суддівському середовищі не було багато, але саме через них у суспільства склалося стереотипне враження про всіх суддів як про корупціонерів-«бєспредєльщиків».

Про те, що відбувалось у судовій реформі після 2010 року, читайте за посиланням.