Історія реформ у судовій системі України: 1991−2001 роки

За часи незалежності України відбулися три значні реформи судової системи, які умовно називають «реформою Медведчука», «реформою Портнова» та «реформою Філатова». З високим ступенем вірогідності нам слід очікувати на нову реформу, але поки що невідомо, яку назву вона отримає — «реформа Богдана», «реформа Венедіктової», «реформа Рябошапки» чи когось іншого.

Судова система України: що треба змінювати

Водночас до початку нової реформи бажано було б з’ясувати, що саме в судовій системі України треба поміняти. Щодо цього питання серед фахівців та громадських активістів точаться запеклі суперечки, але справжньої відповіді поки що немає. Рецепт справедливого суду, який панує у свідомості пересічного українця, дуже простий — вигнати з роботи «поганих» суддів і набрати «хороших». В суспільстві ведуться дискусії щодо виборів суддів громадянами, позбавлення їх недоторканності, запровадження суду присяжних тощо, але основна теза залишається незмінною навіть серед частини професіоналів — у нас немає справедливого суду, тому що судді «погані». Якщо їх замінити на інших, то все поміняється автоматично.

З цим важко погодитися. Поділ людей на «хороших» і «поганих» сам по собі є лише проявом інфантилізму. До того ж людям властиво змінюватися. Тому очевидно, що проблема створення справедливої судової системи не може зводитися лише до заміни персоналій.

Більше з тим, деякі фахівці вважають, що наявність чітких правил розгляду справ та ефективного механізму відповідальності суддів за їх порушення мають набагато більше значення, ніж персони суддів. У випадку, якщо таку систему буде створено, всі судді — і «хороші», і «погані» — будуть змушені дотримуватися загальних правил.

В будь-якому разі, перед тим, як починати чергову реформу судової системи, доцільно вивчити досвід попередників.

Світовий досвід реформування судової системи

Проблеми, пов’язані зі створенням справедливої судової системи, турбували людство в усі часи, адже для будь-якого суспільства природна наявність внутрішніх конфліктів. Біологічна нерівність (хто сильніший — той і правий) завжди перешкоджала суспільному розвитку, і в ході еволюції почали виникати соціальні інструменти регулювання поведінки, що нівелювали особисту фізичну силу. Зокрема, популярним стало звернення до авторитетних третіх осіб — старійшин, жерців тощо (аналогія сучасної процедури арбітражу). Такий спосіб вирішення конфліктів і назвали судом чи правосуддям, хоча спеціальних органів для примусового виконання рішень тоді ще не існувало.

Ситуація ускладнилася з появою держави як соціального інституту. Суд став однією з функцій держави, яка забезпечувала обов’язковість його рішень силою примусу. При вирішенні соціальних конфліктів суд насамперед мав забезпечувати інтереси держави і лише потім — відповідати уявленням сторін та суспільства про справедливість. Цей дуалізм продовжує існувати досі: суд одночасно залишається інструментом справедливості для вирішення соціальних конфліктів та інструментом влади для досягнення цілей, поставлених панівною політичною силою.

Отже, поступово держава майже повністю монополізувала право на суд в юридичному розумінні цього терміну. В юридичній науці це знайшло відображення в теорії юридичного позитивізму, за якою джерелом права розглядаються виключно нормативні акти, видані державою, і лише держава має монополію на легітимне насильство. Ця теорія лягла в основу радянської юридичної науки, де «право є інструментом, за допомогою якого панівний політичний клас нав’язує свою волю підкореним класам».

На противагу теорії юридичного позитивізму у країнах англосаксонської системи права виникла та розвинулася теорія природного права, відповідно до якої кожна людина з моменту народження має певні права, що випливають з її біологічної природи та існують незалежно від волі держави. Згідно з цією теорією, діяльність держави зводиться лише до запровадження певних правил та обмежень прав кожної окремої людини в інтересах суспільного блага, а завданням правосуддя є вирішення соціальних конфліктів на основі справедливого балансу всіх інтересів.

Конкуренція теорії юридичного позитивізму та теорії природного права особливої гостроти набула у другій половині XX сторіччя — після ухвалення ООН Загальної декларації прав людини та Європейської конвенції із захисту прав людини та основоположних свобод, деякі положення яких явно посягали на державний суверенітет в питаннях монополії на легітимне застосування насильства і примусу. Ця конкуренція теорій наклала свій відбиток і на розвиток судової системи незалежної України.

Судова система України в період з 1991 по 1996 рік

Незалежна Україна успадкувала судову систему та процесуальне законодавство УРСР. Радянська правова доктрина не визнавала теорію розподілу влади на три рівноправні гілки — законодавчу, виконавчу та судову. Баланс повноважень між різними органами влади забезпечувався контролем з боку Комуністичної партії, керівна роль якої офіційно була закріплена в Конституції УРСР. В радянській системі влади суди відігравали важливу, але явно не першорядну роль.

Система судоустрою визначалася законом УРСР «Про судоустрій» 1981 року, а процесуальний порядок розгляду справ — ЦПК УРСР 1960 року (зі змінами діяв до 2004 року), КПК УРСР 1961 року (зі змінами діяв до 2012 року) та КпАПП УРСР 1984 року (є чинним донині).

Судова система була триланковою — місцеві (районні) суди, обласні суди та Верховний суд УРСР. Судді місцевих судів та народні засідателі обиралися на посади строком на п’ять років на виборах, які проводилися за аналогією з виборами депутатів районних рад. Правом висунення кандидатів користувалися партійні органи, профспілки, громадські організації та трудові колективи. Обласні суди обиралися обласними радами, Верховний суд — Верховною Радою УРСР. Така система зовні виглядала демократичною, але фактично передбачала жорсткий партійний контроль за виборами і діяльністю суддів. Суддя, який не був угодний партійному керівництву, просто не переобирався на новий строк. Недоторканність суддів поширювалися виключно на їхню службову діяльність.

Адвокатура не була незалежним інститутом, а підпорядковувалася Міністерству юстиції. Слідчі органи підпорядковувалися МВС та КДБ відповідно. Органи прокуратури мали власну вертикаль підпорядкування. Водночас всі вищевказані органи перебували під партійним контролем КПРС, яка могла як офіційно, так і не офіційно впливати на їхню діяльність.

Суди розглядали лише цивільні, кримінальні та деякі адміністративні справи. Спори між суб’єктами господарської діяльності розглядалися органами спеціально створеного Державного арбітражу. Системи адміністративного судочинства не існувало в принципі — законодавство просто не передбачало можливості оскаржити до суду дії будь-якого державного органу.

В умовах державної економіки така судова система працювала достатньо ефективно і збалансовано у сфері цивільного судочинства. У кримінальному процесі ситуація була значно гіршою. Виправдувальні вироки були великою рідкістю (діяв принцип — радянські правоохоронні органи не можуть помилятися), але це, зокрема, було наслідком досить високої якості досудового розслідування. В більшості спірних випадків замість виправдування обвинуваченого справа спрямовувалася на додаткове розслідування.

Велику роль у здійсненні правосуддя відігравали роз’яснення Пленуму Верховного суду України, який регулярно узагальнював судову практику за найбільш актуальними категоріями судових спорів.

Партійний контроль забезпечував баланс між інтересами суспільства та відомчими інтересами судів, прокуратури та слідчих органів, і тому загалом діяльність судової системи була в достатній мірі справедливою. Безумовно, це не стосувалося тих справ, які зачіпали політичні або відомчі інтереси або особисті інтереси впливових представників правоохоронної, управлінської чи політичної еліти — в таких справах пересічний громадянин не мав жодного шансу.

Після проголошення процесу «перебудови» система правосуддя почала потроху змінюватися. В засобах масової інформації почали з’являтися публікації, які викривали несправедливість існуючої системи. Держава відреагувала на запит суспільства — першою ластівкою майбутніх змін стало включення в 1988 році до ЦПК УРСР глави 31-А, яка передбачала право громадян в окремих випадках оскаржувати дії та рішення органів влади.

Після проголошення незалежності України, відмови від однопартійності та переходу на ринкову економіку ситуація в судовій системі почала досить стрімко змінюватися.

В 1991 році на базі органів державного арбітражу створюється система арбітражних судів (теперішні господарські суди). В Україні виникає два вищі суддівські органи з незалежним один від одного статусом — Верховний суд України та Вищий арбітражний суд України. Цей дуалізм закінчиться лише у 2002 році, але 11 років їх паралельного існування накладуть свій відбиток на становлення правової системи України.

Було ухвалено Арбітражний процесуальний кодекс, який передбачав спрощену судову процедуру для швидкого розгляду господарських спорів. Революційною в цьому кодексі стала норма (ст. 12), яка прописувала право суб’єктів господарювання на оскарження актів ненормативного характеру, виданих органами державної влади. Фактично саме з цієї норми бере свій початок вся теперішня система адміністративного судочинства України.

В 1992 році адвокатура стала незалежним від держави інститутом. Певний вплив держави на формування органів адвокатури залишався: до моменту створення органів адвокатського самоврядування у 2012 році обласні ради та територіальні органи Міністерства юстиції України брали участь у формуванні складу кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, а правила адвокатської етики затверджувалися КМУ. Однак у своїй професійній діяльності адвокати стали незалежними.

В 1992 році було ухвалено закони «Про статус суддів», «Про органи суддівського самоврядування» та внесено відповідні зміни до закону «Про судоустрій». Замість прямих виборів суддів місцевих судів населенням відповідного району право обирати суддів було передано обласним радам, а обласних судів та Верховного суду — Верховній Раді України. Голови суддів призначалися за спільним поданням міністра юстиції України та голови Верховного суду України. Конкурсний відбір кандидатів у судді забезпечували кваліфікаційні комісії, які створювалися з суддів та представників відповідних рад і місцевих державних адміністрацій (окремий закон про кваліфікаційні та дисциплінарні комісії з’явився лише в 1994 році). Суддям було надано повну недоторканність і право створювати органи суддівського самоврядування, що значно підвищило рівень їхньої незалежності.

Загалом підходи суддів до правозастосовної практики не змінилися, але значно розширилися їхні можливості виносити рішення на власний розсуд. Ринкова економіка породила велику кількість нових правовідносин, щодо яких не існувало усталеної практики регулювання. З’явилася велика кількість нових актів законодавства. При цьому Пленум Верховного суду України просто фізично не встигав проаналізувати всі зміни законодавства і підготувати нові правові позиції щодо його застосування. В таких умовах судді отримали досить широкі можливості для власного тлумачення нових норм. Рівень корупції в судах збільшився, але основною формою незаконного впливу на суддів залишалося так зване телефонне право, а не хабарі.

В це складно зараз повірити, але в той час робота судді не вважалася надто престижною. У своїй більшості добір суддів здійснювався з-поміж працівників апарату суду чи слідчих. Звільнення суддів з посади здійснювалося органом, що їх обрав, а ініціатором процедури притягнення судді до відповідальності могли бути голови судів та відповідні дисциплінарні комісії. Посада голови суду мала неабияке значення. Саме голова суду набирав суддів на роботу та звільняв їх з посади, організовував матеріально-технічне забезпечення, розписував справи та міг ініціювати дисциплінарне провадження.

Якщо узагальнити, то судова система виглядала таким чином: формально незалежні судді фактично перебували в певній залежності від голів судів, обласних рад та органів Міністерства юстиції України.

Судова система України в період з 1996 по 2001 рік

Конституція України в 1996 році значно підвищила статус суддів та судів: було визнано статус судів як окремої незалежної гілки влади та закріплено гарантії незалежності і недоторканності суддів. Крім того — передбачено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі.

1 листопада 1996 року Пленум Верховного суду України видав роз’яснення №9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», яке, без перебільшення, для того часу мало революційний характер. Верховний суд України визнав право судів застосовувати Конституцію як акт прямої дії і не застосовувати норми тих законів та інших нормативних актів, які їй суперечать, ба більше — визнав за судами право скасовувати такі акти (крім законів). Першим, хто наважився застосувати цю позицію, став суддя Вищого арбітражного суду України М. Гусак, який у 1997 році вперше в історії України визнав недійсною постанову КМУ. В той час прийняття подібного рішення потребувало великої мужності.

Нова Конституція також передбачала утворення двох нових конституційних органів — Конституційного суду України та Вищої ради юстиції України.

Конституційний суд був створений для розв’язання політичних конфліктів вищих органів влади шляхом визнання неконституційними їхніх актів та вирішення правових колізій шляхом тлумачення норм законодавства. Одне з перших рішень цього суду (від 25 грудня 1997 року у справі щодо тлумачення ст. 55 Конституції України) також було революційним: Конституційний суд визнав, що право громадян на судовий захист не може бути обмежено через прогалини законодавства, а тому суди зобов’язані брати до розгляду заяви громадян в усіх випадках, навіть якщо немає процесуального законодавства, яке регулює порядок їх розгляду.

Вказане рішення позбавило парламент та уряд можливості обмежувати право громадян на доступ до правосуддя шляхом неприйняття необхідних для цього нормативних актів. Рішення Конституційного суду України від 8 квітня 1999 року зменшило можливості органів прокуратури втручатися в господарську діяльність (до цього органи прокуратури досить часто зловживали своїм правом на пред’явлення позовів в інтересах різних державних і недержавних підприємств).

Створення Конституційного суду України ускладнило судову систему. Фактично в Україні з’явилися вже три вищі судові органи — Конституційний суд, Верховний суд та Вищий арбітражний суд, — кожен з яких іноді мав власну точку зору на одні й ті самі правові питання. Право звичайних судів визнавати незаконними акти КМУ (а в подальшому і укази президента) певною мірою вступало в колізію з повноваженнями Конституційного суду визнавати такі акти неконституційними, а виключні повноваження КС тлумачити норми Конституції та законів вступали в колізію з практикою діяльності звичайних судів, які щоденно здійснювали таке тлумачення у своїй правозастосовній діяльності. Яскравим прикладом такої колізії є рішення КСУ від 19 вересня 2012 року про тлумачення ст. 61 Сімейного кодексу України, яке містило абсолютно відірвані від реальної практики висновки, які майже не застосовуються судами загальної юрисдикції.

Аналізуючи результати роботи Конституційного суду за 22 роки, слід визнати, що він не повною мірою виправдав сподівання, які на нього покладися, але це тема окремого дослідження.

Другим новоствореним конституційним органом стала Вища рада юстиції (закон про ВРЮ було ухвалено 15 січня 1998 року). Це був державний орган зі спеціальним статусом, до повноважень якого було віднесено звернення з поданням про призначення та звільнення суддів та розгляд скарг на рішення кваліфікаційних комісій про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.

Склад цього органу формувався президентом України, Верховною Радою, З’їздом суддів України, з’їздами адвокатів та представників вищих юридичних навчальних закладів та конференцією працівників прокуратури. Саме З’їздом адвокатів України до першого складу Вищої ради юстиції був обраний Віктор Медведчук, який до цього очолював Спілку адвокатів України.

Створення Вищої ради юстиції призвело до появи централізованої системи контролю за призначенням і звільненням суддів. Регіональні кваліфікаційні комісії суддів здійснювали первинний відбір кандидатур для звільнення чи призначення на посаду судді, але остаточне рішення про внесення відповідного подання ухвалювала саме Вища рада юстиції.

Про те, як реформувалася судова система України в період з 2001 по 2010 рік, читайте за посиланням.

А про те, що відбувалося із судовою системою після 2010 року, можна дізнатися за посиланням.