История реформ в судебной системе Украины: 1991−2001 годы

За время независимости Украины произошли три крупные реформы судебной системы, которые условно называют «реформой Медведчука», «реформой Портнова» и «реформой Филатова». С высокой степенью вероятности нам следует ждать новой реформы, но пока неизвестно, какое название она получит — «реформа Богдана», «реформа Венедиктовой», «реформа Рябошапки» или кого-то другого.

Судебная система Украины: что нужно менять

Вместе с тем в начале новой реформы желательно было бы выяснить, что именно в судебной системе Украины нужно поменять. По этому вопросу среди специалистов и общественных активистов идут ожесточенные споры, но настоящего ответа пока нет. Рецепт справедливого суда, который царит в сознании рядового украинца, очень прост — выгнать с работы «плохих» судей и набрать «хороших». В обществе ведутся дискуссии о выборах судей гражданами, лишении их неприкосновенности, введении суда присяжных и т. д., но основной тезис остается неизменным даже среди части профессионалов — у нас нет справедливого суда, потому что судьи «плохие». Если их заменить другими, то все поменяется автоматически.

С этим трудно согласиться. Разделение людей на «хороших» и «плохих» само по себе является лишь проявлением инфантилизма. К тому же людям свойственно меняться. Поэтому очевидно, что проблема создания справедливой судебной системы не может сводиться лишь к замене персоналий.

Больше того, некоторые специалисты считают, что наличие четких правил рассмотрения дел и эффективного механизма ответственности судей за их нарушения имеют гораздо большее значение, чем персоны судей. В случае если такая система будет создана, все судьи — и «хорошие», и «плохие» — будут вынуждены придерживаться общих правил.

В любом случае, перед тем, как начинать очередную реформу судебной системы, целесообразно изучить опыт предшественников.

Мировой опыт реформирования судебной системы

Проблемы, связанные с созданием справедливой судебной системы, беспокоили человечество во все времена, ведь для любого общества естественно наличие внутренних конфликтов. Биологическое неравенство (кто сильнее — тот и прав) всегда препятствовало общественному развитию, и в ходе эволюции начали возникать социальные инструменты регулирования поведения, которые нивелировали личную физическую силу. В частности, популярным стало обращение к авторитетным третьим лицам — старейшинам, жрецам и т. д. (аналогия современной процедуры арбитража). Такой способ решения конфликтов и назвали судом или правосудием, хотя специальных органов для принудительного исполнения решений тогда еще не существовало.

Ситуация осложнилась с появлением государства как социального института. Суд стал одной из функций государства, которая обеспечивала обязательность его решений силой принуждения. При решении социальных конфликтов суд в первую очередь должен был обеспечивать интересы государства и только потом — соответствовать представлениям сторон и общества о справедливости. Этот дуализм продолжает существовать до сих пор: суд одновременно остается инструментом справедливости для решения социальных конфликтов и инструментом власти для достижения целей, поставленных господствующей политической силой.

Таким образом, постепенно государство почти полностью монополизировало право на суд в юридическом смысле этого слова. В юридической науке это нашло отображение в теории юридического позитивизма, согласно которой источником права рассматриваются исключительно нормативные акты, изданные государством, и только государство обладает монополией на легитимное насилие. Эта теория легла в основу советской юридической науки, где «право является инструментом, с помощью которого господствующий политический класс навязывает свою волю покоренным классам».

В противовес теории юридического позитивизма в странах англосаксонской системы права возникла и развилась теория естественного права, согласно которой каждый человек с момента рождения имеет определенные права, вытекающие из его биологической природы и существующие независимо от воли государства. Согласно этой теории, деятельность государства сводится лишь к введению определенных правил и ограничений прав каждого отдельного человека в интересах общественного блага, а задача правосудия — решение социальных конфликтов на основе справедливого баланса всех интересов.

Конкуренция теории юридического позитивизма и теории естественного права особую остроту приобрела во второй половине XX века — после принятия ООН Всеобщей декларации прав человека и Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод, некоторые положения которых явно посягали на государственный суверенитет в вопросах монополии на легитимное применение насилия и принуждения. Эта конкуренция теорий наложила свой отпечаток и на развитие судебной системы независимой Украины.

Судебная система Украины в период с 1991 по 1996 год

Независимая Украина унаследовала судебную систему и процессуальное законодательство УССР. Советская правовая доктрина не признавала теорию разделения власти на три равноправные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Баланс полномочий между разными органами власти обеспечивался контролем со стороны Коммунистической партии, руководящая роль которой официально была закреплена в Конституции УССР. В советской системе власти суды играли важную, но явно не первостепенную роль.

Система судоустройства определялась законом УССР «О судоустройстве» 1981 года, а процессуальный порядок рассмотрения дел — ГПК УССР 1960 года (с изменениями действовал до 2004 года), УПК УССР 1961 года (с изменениями действовал до 2012 года) и КоАП УССР 1984 года (действует по сей день).

Судебная система была трехзвенной — местные (районные) суды, областные суды и Верховный суд УССР. Судьи местных судов и народные заседатели избирались на должности сроком на пять лет на выборах, которые проводились по аналогии с выборами депутатов районных советов. Правом выдвижения кандидатов пользовались партийные органы, профсоюзы, общественные организации и трудовые коллективы. Областные суды избирались областными советами, Верховный суд — Верховным Советом УССР. Такая система внешне выглядела демократической, но фактически предполагала жесткий партийный контроль за выборами и деятельностью судей. Судья, который был неугоден партийному руководству, просто не переизбирался на новый срок. Неприкосновенность судей распространялись исключительно на их служебную деятельность.

Адвокатура не была независимым институтом, а подчинялась Министерству юстиции. Следственные органы подчинялись МВД и КГБ соответственно. Органы прокуратуры имели собственную вертикаль подчинения. В то же время все вышеуказанные органы находились под партийным контролем КПСС, которая могла как официально, так и неофициально влиять на их деятельность.

Суды рассматривали только гражданские, уголовные и некоторые административные дела. Споры между субъектами хозяйственной деятельности рассматривались органами специально созданного Государственного арбитража. Системы административного судопроизводства не существовало в принципе — законодательство просто не предусматривало возможности обжаловать в суд действия любого государственного органа.

В условиях государственной экономики такая судебная система работала достаточно эффективно и сбалансированно в сфере гражданского судопроизводства. В уголовном процессе ситуация была значительно хуже. Оправдательные приговоры были большой редкостью (действовал принцип — советские правоохранительные органы не могут ошибаться), но это, в частности, было следствием достаточно высокого качества досудебного расследования. В большинстве спорных случаев вместо оправдания обвиняемого дело направлялось на дополнительное расследование.

Большую роль в осуществлении правосудия играли разъяснения Пленума Верховного суда Украины, который регулярно обобщал судебную практику по наиболее актуальным категориям судебных споров.

Партийный контроль обеспечивал баланс между интересами общества и ведомственными интересами судов, прокуратуры и следственных органов, и поэтому в целом деятельность судебной системы была в достаточной мере справедливой. Безусловно, это не касалось тех дел, которые затрагивали политические или ведомственные интересы или личные интересы влиятельных представителей правоохранительной, управленческой или политической элиты — в таких делах рядовой гражданин не имел ни единого шанса.

После провозглашения процесса «перестройки» система правосудия начала понемногу меняться. В средствах массовой информации стали появляться публикации, разоблачающие несправедливость существующей системы. Государство отреагировало на запрос общества — первой ласточкой грядущих перемен стало включение в 1988 году в ГПК УССР главы 31-А, предусматривающей право граждан в отдельных случаях обжаловать действия и решения органов власти.

После провозглашения независимости Украины, отказа от однопартийности и перехода на рыночную экономику ситуация в судебной системе начала довольно быстро меняться.

В 1991 году на базе органов государственного арбитража создается система арбитражных судов (нынешние хозяйственные суды). В Украине возникает два высших судейских органа с независимым друг от друга статусом — Верховный суд Украины и Высший арбитражный суд Украины. Этот дуализм завершится только в 2002 году, но 11 лет их параллельного существования наложат свой отпечаток на становление правовой системы Украины.

Был принят Арбитражный процессуальный кодекс, предусматривающий упрощенную судебную процедуру для быстрого рассмотрения хозяйственных споров. Революционной в этом кодексе стала норма (ст. 12), прописывающая право субъектов хозяйствования на обжалование актов ненормативного характера, выданных органами государственной власти. Фактически именно с этой нормы берет свое начало вся нынешняя система административного судопроизводства Украины.

В 1992 году адвокатура стала независимым от государства институтом. Определенное влияние государства на формирование органов адвокатуры оставалось: до момента создания органов адвокатского самоуправления в 2012 году областные советы и территориальные органы Министерства юстиции Украины принимали участие в формировании состава квалификационно-дисциплинарных комиссий адвокатуры, а правила адвокатской этики утверждались КМУ. Однако в своей профессиональной деятельности адвокаты стали независимыми.

В 1992 году были приняты законы «О статусе судей», «Об органах судейского самоуправления» и внесены соответствующие изменения в закон «О судоустройстве». Вместо прямых выборов судей местных судов населением соответствующего района право избирать судей было передано областным советам, а областных судов и Верховного суда — Верховной Раде Украины. Председатели судей назначались по совместному представлению министра юстиции Украины и председателя Верховного суда Украины. Конкурсный отбор кандидатов в судьи обеспечивали квалификационные комиссии, которые создавались из судей и представителей соответствующих советов и местных государственных администраций (отдельный закон о квалификационных и дисциплинарных комиссиях появился только в 1994 году). Судьям была предоставлена полная неприкосновенность и право создавать органы судейского самоуправления, что значительно повысило уровень их независимости.

В целом подходы судей к правоприменительной практике не изменились, но значительно расширились их возможности выносить решения по своему усмотрению. Рыночная экономика породила большое количество новых правоотношений, по которым не было устоявшейся практики регулирования. Появилось большое количество новых актов законодательства. При этом Пленум Верховного суда Украины просто физически не успевал проанализировать все изменения законодательства и подготовить новые правовые позиции по его применению. В таких условиях судьи получили достаточно широкие возможности для собственного толкования новых норм. Уровень коррупции в судах увеличился, но основной формой незаконного влияния на судей оставалось так называемое телефонное право, а не взятки.

В это сложно сейчас поверить, но в то время работа судьи не считалась такой уж престижной. Отбор судей преимущественно осуществлялся из числа работников аппарата суда или следователей. Освобождение судей от должности осуществлялось органом, который их избрал, а инициатором процедуры привлечения судьи к ответственности могли быть председатели судов и соответствующие дисциплинарные комиссии. Должность председателя суда имела достаточно большое значение. Именно председатель суда набирал судей на работу и освобождал их от должности, организовывал материально-техническое обеспечение, расписывал дела и мог инициировать дисциплинарное производство.

Если обобщить, то судебная система выглядела так: формально независимые судьи фактически находились в определенной зависимости от председателей судов, областных советов и органов Министерства юстиции Украины.

Судебная система Украины в период с 1996 по 2001 год

Конституция Украины в 1996 году значительно повысила статус судей и судов: был признан статус судей как отдельной независимой ветви власти и закреплены гарантии независимости и неприкосновенности судей. Кроме того — предусмотрено, что юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве.

1 ноября 1996 года Пленум Верховного суда Украины издал разъяснение №9 «О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия», которое, без преувеличения, для того времени носило революционный характер. Верховный суд Украины признал право судов применять Конституцию как акт прямого действия и не применять нормы законов и других нормативных актов, которые ей противоречат, более того — признал за судами право отменять такие акты (кроме законов). Первым, кто решился применить эту позицию, стал судья Высшего арбитражного суда Украины Н. Гусак, который в 1997 году впервые в истории Украины признал недействительным постановление КМУ. В то время принятие подобного решения требовало большого мужества.

Новая Конституция также предусматривала создание двух новых конституционных органов — Конституционного суда Украины и Высшего совета юстиции Украины.

Конституционный суд был создан для решения политических конфликтов высших органов власти путем признания неконституционными их актов и решения правовых коллизий путем толкования норм законодательства. Одно из первых решений этого суда (от 25 декабря 1997 года по делу о толковании ст. 55 Конституции Украины) также было революционным: Конституционный суд признал, что право граждан на судебную защиту не может быть ограничено из-за пробелов законодательства, а потому суды обязаны принимать к рассмотрению заявления граждан во всех случаях, даже если нет процессуального законодательства, регулирующего порядок их рассмотрения.

Указанное решение лишило парламент и правительство возможности ограничивать право граждан на доступ к правосудию путем непринятия необходимых для этого нормативных актов. Решение Конституционного суда Украины от 8 апреля 1999 года сократило возможности органов прокуратуры вмешиваться в хозяйственную деятельность (до этого органы прокуратуры достаточно часто злоупотребляли своим правом на предъявление исков в интересах различных государственных и негосударственных предприятий).

Создание Конституционного суда Украины осложнило судебную систему. Фактически в Украине появилось уже три высших судебных органа — Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд, — каждый из которых порой имел собственную точку зрения на одни и те же правовые вопросы. Право обычных судов признавать незаконными акты КМУ (а в дальнейшем и указы президента) в определенной степени вступало в коллизию с полномочиями Конституционного суда признавать такие акты неконституционными, а исключительные полномочия КС толковать нормы Конституции и законов вступали в коллизию с практикой деятельности обычных судов, которые ежедневно осуществляли такое толкование в своей правоприменительной деятельности. Ярким примером такой коллизии является решение КСУ от 19 сентября 2012 года о толковании ст. 61 Семейного кодекса Украины, содержащее совершенно оторванные от реальной практики выводы, которые почти не применяются судами общей юрисдикции.

Анализируя результаты работы Конституционного суда за 22 года, следует признать, что он не в полной мере оправдал возлагаемые на него надежды, но это тема отдельного исследования.

Еще одним вновь созданным конституционным органом стал Высший совет юстиции (закон о ВСЮ был принят 15 января 1998 года). Это был государственный орган со специальным статусом, к полномочиям которого относилось обращение с представлением о назначении и увольнении судей и рассмотрение жалоб на решения квалификационных комиссий о привлечении судей к дисциплинарной ответственности.

Состав этого органа формировался президентом Украины, Верховной Радой, съездом судей Украины, съездами адвокатов и представителей высших юридических учебных заведений и конференцией работников прокуратуры. Именно Съездом адвокатов Украины в первый состав Высшего совета юстиции был избран Виктор Медведчук, который до этого возглавлял Союз адвокатов Украины.

Создание Высшего совета юстиции привело к появлению централизованной системы контроля за назначением и увольнением судей. Региональные квалификационные комиссии судей осуществляли первичный отбор кандидатур для увольнения или назначения на должность судьи, но окончательное решение о внесении соответствующего представления принимал именно Высший совет юстиции.

О том, как реформировалась судебная система Украины в период с 2001 по 2010 год, читайте по ссылке.

А о том, что происходило с судебной системой после 2010 года, можно узнать по ссылке.