Судебная реформа в Украине: 2001−2010 годы

В этой части мы расскажем о так называемой судебной реформе Медведчука (2001‒2004 годы) и о периоде президентства Ющенко (2005‒2014 годы).

О том, как происходила судебная реформа в Украине в период с 1991 по 2001 год, читайте по ссылке.

2001‒2004 годы: Малая судебная реформа, или Реформа Медведчука

Конституция Украины предусматривала переходный период сроком пять лет для судебной реформы. Этот период был пропущен почти полностью. Реальные изменения в законодательство, которые более или менее приводили его в соответствие с требованиями Основного Закона, начались только в июне 2001 года. В закон «О судоустройстве Украины» и соответствующие процессуальные кодексы были внесены существенные изменения, которые, по сути, сформировали современный вид судебной системы Украины. Были внедрены процедуры апелляционного (пересмотр дела с переоценкой доказательств) и кассационного (проверка правильности применения норм права) обжалования судебных решений и ликвидированы процедуры пересмотра судебных решений в порядке надзора.

Были внесены изменения в УПК, предусматривающие, что содержание лица под стражей возможно лишь с санкции суда (до этого санкцию на арест и содержание под стражей давал прокурор), а Конституционный суд Украины решением от 30 января 2003 года признал неконституционными те же положения УПК, которые ограничивали право на обжалование в суд постановлений следователей и прокуроров о возбуждении уголовного дела.

В рамках судебной реформы в марте 2004 года был принят новый ГПК Украины, который вступил в силу 1 сентября 2005 года. Новый кодекс содержал интересные новеллы и по уровню юридической техники был значительно лучше модернизированного советского кодекса 1960 года. Однако из-за ряда внутренних противоречий и пробелов он так и не стал прорывом в создании эффективного инструмента решения конфликтов в частноправовой сфере. Кроме того, в мае 2004 года был принят закон «О третейских судах», положивший начало созданию системы внесудебного урегулирования споров, которая, к сожалению, до сих пор эффективно так и не заработала.

Областные суды были преобразованы в апелляционные, а Верховный суд Украины стал единственным судом кассационной инстанции. Арбитражные суды были преобразованы в хозяйственные, а Верховный суд Украины был наделен правом пересматривать решения Высшего хозяйственного суда Украины по исключительным обстоятельствам (повторная кассация).

Президент Украины согласно судебной реформе получил право назначать судей, занимающих должность впервые, а Верховная Рада — назначать их на должности пожизненно после завершения первого пятилетнего срока. Увольнение судей осуществлялось тем органом, который их назначил.

Процедура назначения и увольнения судей Верховной Радой была урегулирована законом «О порядке избрания на должность и освобождения от должности профессионального судьи Верховной Радой Украины», принятым в марте 2004 года (действовал до 2010 года), а процедура назначения судей на должность впервые — положением о Порядке рассмотрения вопросов и подготовки материалов о назначении на должность профессионального судьи впервые, утвержденным указом президента от 30 июня 2004 года №697/2004 (действовало до 2012 года). При этом следует учесть, что решение об увольнении судей могло быть вынесено только по представлению Высшего совета юстиции.

Назначение судей на административные должности председателей судов и их заместителей также стало исключительной прерогативой президента. Порядок такого назначения был утвержден указом президента Украины от 10 декабря 2003 года №1425/2003.

В феврале 2002 года был сделан следующий шаг в рамках судебной реформы — принят новый закон «О судоустройстве и статусе судей», утвердивший четырехзвенную систему судоустройства: местные, апелляционные, кассационные суды и Верховный суд Украины с правом пересмотра дел по исключительным обстоятельствам (повторная кассация). Предполагалось создание трех кассационных судов — Высшего хозяйственного суда, Высшего административного суда и Кассационного суда для рассмотрения гражданских и уголовных дел, который должен был быть выделен из состава существующего Верховного суда Украины. Новый закон также предусматривал усиление роли органов судейского самоуправления, создание Государственной судебной администрации Украины как отдельного специализированного государственного органа для материально-технического обеспечения деятельности судов и определенные изменения в системе квалификационно-дисциплинарных комиссий судей.

Обобщая, можно констатировать, что в результате проведенной судебной реформы произошла резкая концентрация возможностей влияния на судебную систему со стороны президента и Высшего совета юстиции, в котором в дальнейшем все действующие президенты Украины получали как минимум ситуационное большинство.

Реорганизация системы судоустройства привела к необходимости переизбрания (переназначения) судей и глав большинства судов, что значительно повысило в судейской среде влияние Виктора Медведчука, который был неофициальным дирижером этой судебной реформы (именно поэтому она получила неофициальное название «реформа Медведчука»). Это создало опасный прецедент на будущее: под видом реорганизации судебной системы каждая последующая политическая сила, которая приходила к власти, пыталась продвинуть на ключевые должности в судейской системе лояльных к себе судей.

Эта реформа значительно увеличила формальный уровень независимости судей, поскольку существенно сузила круг лиц, которые могли вносить представление об их увольнении за дисциплинарные проступки, и усложнила процедуру их увольнения. Особенно это касалось профессиональных судей, назначенных пожизненно. В то же время судьи продолжали быть зависимыми от председателей судов, обеспечивающих организацию и материально-техническое обеспечение их работы и осуществляющих распределение дел. Фактически именно через председателей судов действующая власть доводила до рядовых судей свои указания и рекомендации по рассмотрению дел.

Резкий рост прямого влияния Администрации президента на судебную систему вызвало определенное сопротивление со стороны части судей и оппозиционных политических сил. Реорганизация Верховного суда Украины путем ограничения его полномочий и выделения из его состава Кассационного суда прежде всего имела целью ограничить возможность его влияния на процесс централизации власти в руках президента, имевший место в тот период. Результатом конфликта стало решение КСУ, которым были признаны неконституционными нормы законов, предусматривающие создание Кассационного суда Украины.

Апогеем противостояния Верховного суда Украины и Администрации президента стало дело об обжаловании результатов президентских выборов в 2004 году, где ВСУ явно вышел за рамки законодательного регулирования и решил спор, ссылаясь на принцип верховенства права.

В этот период произошли значительные изменения не только в системе правосудия, но и в правовой системе Украины в целом. Был принят новый Земельный кодекс, Гражданский и Хозяйственный кодексы, Семейный кодекс, законы «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц — предпринимателей», «О налоге на доходы физических лиц». Был создан Единый государственный реестр юридических лиц и начато создание единой системы Государственного земельного кадастра и Единого реестра прав собственности на объекты недвижимости.

Новое законодательство не было совершенным: помимо многих новых норм и процедур оно содержало пробелы, коллизии, неточности. Разъяснения Пленума Верховного суда Украины выходили с некоторым опозданием и к тому же перестали быть обязательными к применению. Все это значительно расширило возможности судей для вынесения решений по собственному усмотрению, а в сочетании с увеличением уровня независимости судей и значительным усложнением возможности привлечения их к ответственности это резко увеличило количество случаев судейского произвола и злоупотреблений. В то же время существование в Администрации президента неофициального центра по контролю за судебной ветвью власти выступало мощным сдерживающим фактором: недобросовестные судьи могли позволить себе совершать явные злоупотребления и грубые нарушения только в тех случаях, когда они действовали во исполнение указаний власти.

Особенно сильное давление со стороны власти осуществлялось на молодых судей местных судов, которые в результате судебной реформы в значительной мере стали зависимыми от Администрации президента. Такие судьи обычно не делали громких публичных заявлений, но находили другие формы для выражения своего протеста. Бывали случаи, когда судья, которого заставляли принять явно незаконное или несправедливое решение, прибегал к определенному аналогу «итальянской забастовки»: выносил решение, которое от него требовали, но в мотивировочной части признавал установленными обстоятельства и излагал выводы, полностью опровергающие резолютивную часть этого же решения. Это был своего рода саботаж указаний власти, осуществляемый под лозунгом «пусть они попробуют удержать этот бред в апелляции».

Ярким примером отношения центральной власти к судьям стали высказывания президента Кучмы, зафиксированные на «пленках Мельниченко». Будучи недовольным решением одного из судей, Кучма в разговоре с председателем Донецкой облгосадминистрации кричал: «Твои судьи подонки» и «Возьми этого судью за яйца и подвесь».

Судебная реформа в Украине в период с 2005 по 2010 год

Этот период судебной реформы фактически полностью совпадает с правлением президента Ющенко и, вероятно, был одним из самых либеральных для судебной системы Украины. Безусловно, влияние на судебную систему со стороны власти осталось, но оно перестало быть системным. После исторического решения Верховного суда Украины о третьем туре выборов авторитет судебной ветви власти значительно вырос и она частично вышла из-под влияния исполнительной власти. Кроме того, отдельные судьи находили себе поддержку в лице некоторых политических сил или финансово-промышленных групп, что давало им определенную независимость от власти. Среди членов Высшего совета юстиции также были представители разных политических сил.

Такая ситуация стимулировала реальное развитие судейского самоуправления и способствовала появлению внутренней системы сдержек и противовесов внутри судебной ветви власти. В то же время были и негативные последствия: судебная система также стала ареной политической борьбы, в результате которой по решению Конституционного суда от 17 декабря 2009 года президента лишили возможности назначать председателя Государственной судебной администрации и судей на административные должности председателей судов и их заместителей (по сравнению с предыдущими периодами возможности влияния председателей судов на судей значительно уменьшились, но все равно оставались весьма значительными). Такие изменения носили положительный характер, поскольку способствовали утверждению юридической независимости судебной ветви власти.

В декабре 2005 года был принят закон «О доступе к судебным решениям», предусматривающий создание Единого государственного реестра судебных решений с открытым публичным доступом к текстам принятых решений, что сделало деятельность судей значительно более прозрачной для общества. Но главным событием судебной реформы этого периода, безусловно, стало принятие Кодекса административного судопроизводства и появление системы административных судов. Это сделало судебную систему еще более независимой, но породило новые проблемы.

Новые проблемы судебной реформы

Первой такой проблемой стал вопрос о разграничении подсудности между административными и общими и хозяйственными судами по спорам, связанным с деятельностью органов власти в сфере земельных отношений и регистрации прав собственности. Правовые позиции по этому поводу менялись неоднократно, что приводило к конфликтам между судами различных специализаций, порождало состояние правовой неопределенности и создавало условия для злоупотребления правом на судебную защиту. Более-менее окончательно эта проблема была решена только в 2017 году.

Второй проблемой судебной реформы того периода стал вопрос о границах дискреционных полномочий административных судов при разрешении споров с участием органов власти. Эта проблема окончательно так и не решена до сих пор. Особенностью публично-правовых споров является то, что они могут влиять на права и интересы не только сторон спора, но и других лиц, круг которых может быть весьма значительным. КАС Украины и практика ЕСПЧ предусматривают необходимость соблюдения судами принципа пропорциональности при рассмотрении таких споров, а именно — негативные последствия, которые могут наступить для ответчика или третьих лиц в результате судебного решения, должны быть соразмерными допущенному правонарушению. Однако в правоприменительной практике так и не были наработаны четкие и понятные критерии пропорциональности для оценки действий органов власти.

Эта проблема имела обратную сторону: оценивая правомерность решений и действий органов власти, суды не должны были подменять их при решении спора и принимать управленческие решения вместо органов власти, поскольку такие действия являются нарушением конституционного принципа разделения властей. Ярким примером этой коллизии стало одно из решений Королевского районного суда г. Житомира, резолютивная часть которого звучала так: «Признать недействительным указ президента Украины <...> и изложить его в следующей редакции...».

Третьей проблемой судебной реформы стала чрезмерная политизация деятельности Окружного административного суда г. Киева и Киевского апелляционного административного суда. Поскольку все центральные органы государственной власти расположены на территории г. Киева, то споры с их участием относятся к территориальной юрисдикции этих судов, что значительно повышает их роль в воздействии на властные процессы в государстве по сравнению с другими судами.

Следствием этого стал конфликт между президентом Ющенко и Окружным административным судом Киева по вопросу проведения досрочных выборов: глава государства издал указ о ликвидации этого суда и создании вместо него двух новых — Центрального административного суда г. Киева и Левобережного административного суда г. Киева.

Этот конфликт является хорошим примером повышения уровня независимости суда: очевидно, что действующий в то время президент Ющенко уже не имел тех неофициальных рычагов, которые могли бы заставить судей выполнить его указание, и был вынужден ликвидировать суд. Безусловно, такие действия главы государства должны восприниматься как его давление на судебную ветвь власти. Вместе с тем следует признать, что некоторые судьи Окружного административного суда г. Киева использовали судейскую независимость для прикрытия своего вмешательства в политическую борьбу в интересах конкретных политических сил.

Аналогичные процессы в этот период судебной реформы происходили и в сфере частноправовых споров. Именно в этот период начинает приобретать массовый характер такое явление, как рейдерство с использованием судебных решений. Старобельский районный суд Луганской области, Голопристанский суд Херсонской области, Индустриальный суд г. Днепропетровска, Лычаковский районный суд г. Львова и многие другие по надуманным основаниям рассматривают дела в отношении недвижимого имущества или юридических лиц, расположенных в Киеве или других регионах страны, и именем Украины выносят решения об обеспечении иска, в результате которых рейдеры захватывают чужое имущество. Обоснования подобных судебных решений, как правило, не выдерживают никакой критики и являются явно надуманными, а представленные в суд материалы оказываются фальсифицированными.

Юридический уровень подобных решений прекрасно иллюстрирует случай, ставший анекдотом в профессиональной среде. Обосновывая переход права собственности на помещение в центре Киева от реально действующего предприятия к физическому лицу без определенного места жительства, один из луганских судей сослался на норму закона, предусматривающую возможность признания судом действительным договора купли-продажи, от нотариального заверения которого безосновательно уклонилась одна из сторон, и установил, что «истец устно договорился с предприятием о продаже ему помещения, а оно не пришло к нотариусу».

Несмотря на очевидную неправосудность подобных решений, отменить их было не очень просто. Судьи, пересматривавшие такие решения, не хотели нарушать установленные процедуры, а потому, получая повестки и не являясь в суд, рассмотрение дела можно было значительно затянуть. В течение этого времени рейдеры успевали несколько раз переоформить имущество между «добросовестными приобретателями», и вернуть его обратно законному владельцу было практически невозможно.

Именно в этот период судебной реформы в различных сделках начали массово использоваться иностранные компании: по международным конвенциям судебные повестки в некоторые страны должны доставляться по специальной процедуре, которая может длиться до шести месяцев, что является абсолютно законным способом затянуть судебный процесс. К тому же попробуйте вручить судебную повестку офшорной фирме, зарегистрированной на Маршалловых островах, где нет ни посольства Украины, ни почтовой связи с Украиной.

Такие случаи судейского произвола и злоупотребления статусом судьи приобрели массовый характер именно из-за повышения уровня независимости судей и исчезновения неофициальной системы контроля за их деятельностью. Сложность и политизированность процедуры привлечения судей к ответственности за нарушение присяги приводили к тому, что по жалобе рядового гражданина сделать это было практически невозможно.

Безнаказанность порождала коррупцию — именно в этот период судебной реформы материальные стимулы начали побеждать телефонное право, что нашло свое отражение в пословице, которая в те времена родилась в судейской среде: «Бабло побеждает зло!». Этим сразу начали пользоваться бизнесмены от юриспруденции: профессиональное юридическое сообщество разделилось на юристов и «решал». Способы рейдерства стали разделяться на «черные» (абсолютно незаконные) и «серые» — когда заказные судебные решения использовались для получения преимуществ в реально существующих юридических спорах. Сохраняя объективность, следует отметить, что качественная правовая позиция по делу стала играть значительную роль: если требования были правомерными, то вопрос решался дешевле.

Ярким примером ситуации в судебной системе, существовавшей в то время, является случай, о котором в узких профессиональных кругах рассказывали анекдоты. Накануне выборов президента 2010 года судья одного из районных региональных судов сообщил в личном общении со знакомыми, что готов снять с выборов хоть Януковича, хоть Тимошенко, «но чтобы не меньше миллиона». Безусловно, таких судей в судейской среде не было много, но именно из-за них у общества сложилось стереотипное впечатление о всех судьях как о коррупционерах-беспредельщиках.

О том, что происходило в судебной реформе после 2010 года, читайте по ссылке.