Судовій владі загрожує феодалізм

На прошлой неделе глава государства внес на рассмотрение парламента законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию страны «относительно усиления гарантий независимости судей». Об этом торжественно объявил советник президента Украины Виктора Януковича Андрей Портнов.

Данное событие случилось всего через две недели после очередного заседания созданной президентом страны Конституционной ассамблеи, где была представлена концепция грядущих изменений Основного Закона. Руководитель комиссии по вопросам правосудия Конституционной ассамблеи, председатель ВСУ в отставке Василий Маляренко представил согласованную концепцию изменений в раздел «Правосудие». Заседание Конституционной ассамблеи потому и состоялось, что за неделю до этого события эксперты Венецианской комиссии огласили свой вывод относительно направленного в комиссию проекта изменений в Конституцию страны. Как известно, на экспертную оценку был отправлен не согласованный Конституционной ассамблеей документ, а совершенно другой. Как, где, кем и на каком основании он разрабатывался — большая загадка. В итоге члены Конституционной ассамблеи после публичного оглашения концепции конституционной реформы приняли нелогичное решение ее не публиковать, а доработать до октября. Но, не дожидаясь окончательного варианта, президент решил внести в парламент уже готовый проект изменений в раздел «Правосудие» Основного Закона.

О наличии конкуренции в сфере изменений в Конституцию государства не раз говорили эксперты. На одном из заседаний Конституционной ассамблеи в прошлом году были презентованы несколько концепций проекта изменений раздела «Правосудие» Конституции. И секретарь ассамблеи Марина Ставнийчук акцентировала внимание на том, что есть проект комиссии КА по вопросам правосудия и «наработки рабочей группы Администрации президента». Тем не менее именно эти «наработки» и стали главным героем всей спецоперации, больше похожей, как теперь представляется, на имитацию общественной дискуссии на тему конституционной реформы.

Как отметила в интервью СМИ Марина Ставнийчук, «Венецианская комиссия на 95-м пленарном заседании анализировала предложения конкретного законопроекта и вместе с тем определенные правовые позиции Конституционной ассамблеи». То есть в комиссию был направлен не проект ассамблеи, а лишь его отдельные части и проект президента.

Это же подтвердила и Венецианская комиссия, в экспертном заключении выразив сожаление о том, что не все предложения рабочей группы Конституционной ассамблеи были включены в предложенный экспертам проект.

Даже поверхностный сравнительный анализ обоих документов говорит о наличии существенной разницы между тем, что планировалось, и тем, что в итоге получилось продавить сотрудникам Администрации президента, формально использовав некоторые рекомендации Венецианской комиссии.

До того, как президентский проект был внесен в парламент, Марина Ставнийчук утверждала, что еще возможно объединить усилия экспертной профессиональной среды и членов Конституционной ассамблеи, прежде всего, комиссии по вопросам правосудия, с тем, «чтобы выработать действительно серьезный, консенсуальный вариант, который мог бы быть внесен президенту Украины и внесен в парламент». «Ведь после Венецианской комиссии перед нами стоит огромная задача для наработки взвешенных, профессиональных, незаполитизированных позиций изменений раздела «Правосудие», — добавила М. Ставнийчук.

Некоторые предложения Конституционной ассамблеи действительно попали и в президентский проект. Например, об отмене 5-летнего первого назначения судей, об устранении парламента от процедуры избрания и увольнения судей, поручив эту церемониальную функцию президенту, о введении конкурсного отбора на должность судьи, в том числе и по переводу, о качественно новом способе формирования Высшего совета юстиции (ВСЮ) и др.

Тем не менее внимательному читателю очевидно, что президентский законопроект не решает проблем, накопившихся в судебной власти, в комплексе, а содержит точечные изменения, и некоторые из них могут повлечь за собой новые проблемы.

Так, проект не определяет статус ВСЮ, закрепляет существование схожих по компетенции и способу формирования органов Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККСУ) и ВСЮ, оставляет за советами судей право назначать руководителей судов, хотя и Конституционная ассамблея, и Венецианская комиссия сошлись во мнении, что это полномочие следовало бы отдать коллективам судов, оставляет за ВСЮ существующие полномочия в отношении прокуроров, а в составе ВСЮ — представителей прокуратуры.

Несмотря на то, что среди задач реформы была необходимость устранить политические институты от влияния на суды, роль президента остается достаточно серьезной: все окончательные решения о назначении и увольнении судей будут приниматься им. И даже в вопросе создания, реорганизации или ликвидации судов соответствующий документ предлагается вносить в парламент президенту по его инициативе. Проект Конституции не обязывает главу государства спрашивать в этом вопросе чьего-либо компетентного мнения. По мнению экспертов Конституционной ассамблеи, президент должен был бы вносить такой проект по представлению ВСЮ, согласованному с премьер-министром страны. Но советники президента, видимо, считают иначе.

Рассмотрим детальнее некоторые аспекты.

Первый и главный — долгие разговоры о необходимости оформить все органы, действующие в сфере правосудия, в систему судебной власти, закончились ничем. Предложенный проект лишь еще больше усугубляет проблему существования в системе правосудия до десяти слабых и многочисленных центров влияния. С учетом того, что носителем судебной власти есть судья, управление системой судов осуществлялось через формы самоуправления. По сути высшим органом управления в этой сфере во многих странах является совет магистратуры (если прокуроры входят в судебную власть) или совет судей. То есть органы судейского самоуправления, формирующиеся или судьями, или судьями и прокурорами, или из большинства судей. В Украине же были созданы многочисленные советы судей. Согласно президентскому проекту к ним добавятся еще два — Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия судей. Как определил их статус представлявший проект советник президента А. Портнов, «вновь созданные органы судейского самоуправления». Таким образом, если проект примут, в стране будут действовать шесть органов самоуправления судей с разными полномочиями. Напомним и о существовании Государственной судебной администрации Украины.

Но ни у одного из этих органов не будет права говорить от имени всей судебной власти, решать все вопросы судов.

Особенность формулировки в проекте закона не позволяет окончательно определить статус Высшего совета юстиции. Проект Конституционной ассамблеи предлагал четко обозначить статус ВСЮ юстиции как независимого органа, обеспечивающего организацию и деятельность судов, защиту независимости судей; предусмотреть функционирование Высшего совета юстиции на постоянной основе и закрепить за этим органом все полномочия по судебной власти, то есть закрепить за ВСЮ полномочия высшего органа в сфере судейского самоуправления.

В проекте же закона предлагается в отношении ВСЮ оставить существующую ранее неконкретную формулировку, но при этом еще и застолбить существование подобной структуры — ВККСУ (цитата из президентского проекта): «Статья 131. В Украине действуют Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия судей Украины.

К ведению Высшего совета юстиции относится…»

При этом перечень полномочий ВСЮ и ВККСУ вариативный. В проекте предлагается указать, что «ВККСУ, большинство состава которой составляют судьи, назначенные съездом судей Украины, осуществляет полномочия, предусмотренные Конституцией и законами Украины».

Практически это же следует и из сферы компетенции ВСЮ. Таким образом, статус этих органов как органов судейского самоуправления подразумевается косвенно, из способа их формирования. Но их нельзя в полной мере назвать таковыми, потому что часть состава формируется внесудебными субъектами. При этом разработчики документа явно не хотят наделять этот орган судейского самоуправления возможностями это самоуправление осуществить. По сути это контрольно-дисциплинарный орган.

Еще одна новела документа существенно сужает нынешнюю компетенцию ВСЮ: из Конституции предлагают исключить норму, согласно которой Высший совет юстиции имел полномочие привлечь к ответственности любого судью за нарушение присяги. Скажем сразу, что норма очень прогрессивна, ведь состав нарушения присяги достаточно умозрительный и случаев злоупотребления этой нормой можно назвать много. Но проект предлагает оставить за ВСЮ полномочие лишь по осуществлению дисциплинарного производства в отношении судей Верховного суда Украины и судей высших специализированных судов, по рассмотрению жалоб на решение о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, а также прокуроров.

Из указанного следует, что привлечение судей первой и второй инстанций к дисциплинарной ответственности останется в компетенции ВККСУ. С другой стороны, четкое указание в Конституции на один вопрос, по которому ВСЮ может быть апелляционной инстанцией к решениям ВККСУ, ставит под сомнение нынешние полномочия этого органа, полученные в результате реформы 2010 года. И с принятием этого документа ВСЮ их будет лишена. Речь идет, к примеру, об апелляционном рассмотрении жалоб на решения ВККСУ о результатах квалификационного экзамена. Когда ВСЮ были предоставлены это и другие полномочия, участники правовой дискуссии говорили о необходимости распространить апелляционные полномочия ВСЮ и на другие аспекты. Это было бы логично, если бы было возможно предусмотреть поэтапное рассмотрение вопросов разными органами в судебной власти, поставив ВСЮ на вершину этой системы.

Данный же проект лишь усугубляет существующий в системе феодализм и не решает проблему в корне. Напомним, что к существованию двух параллельных органов — ВСЮ и ВККСУ — критично отнеслись и европейские эксперты. В последнем экспертном заключении Венецианская комиссия еще раз напомнила, «что нет никакой необходимости в существовании двух отдельных органов». И проявляя, очевидно, толерантность, эксперты утверждают, что если оба органа сохранены, то, по крайней мере, они «должны быть независимыми и процедуры обоих органов должны быть прозрачными». Но и здесь остается немало вопросов.

Проект же предлагает закрепить деятельность практически параллельных структур, немного понижая статус ВСЮ и существенно повышая статус ВККСУ. По способу формирования эти органы очень схожи, по компетенции — пересекаются. В какой-нибудь европейской стране ВККСУ существовала бы в виде двух палат или секций ВСЮ: дисциплинарной и квалификационной, а ВСЮ бы рассматривал жалобы и принимал окончательные решения. Но предложенный документ лишь консервирует конкуренцию между двумя структурами, а в такой ситуации сохраняется возможность для политический интриги и манипуляций.

В отличие от проекта Конституционной ассамблеи, президентский вариант оставляет в составе ВСЮ представителей прокуратуры, а в компетенции — полномочия в отношении прокуроров. Это наталкивает на размышления о том, что вопрос о роли и месте прокуратуры в системе власти, очевидно, не будет решен кардинально, и роль прокуратуры не будет сведена к участию лишь в уголовном производстве. Президент предлагает оставить генерального прокурора в составе ВСЮ, но без права принимать участие в голосовании в отношении судей. В компетенции ВСЮ предлагают оставить те же полномочия, что и были: рассмотрение вопросов о несовместимости прокуроров и жалоб на привлечение к дисциплинарной ответственности. Из открытых источников известно, что ВСЮ лишь несколько раз за все время существования органа рассматривал эти вопросы. В чем же тогда дело? Зачем генпрокурору участвовать в работе органа, никак не влияющего на деятельность прокуратуры? Очевидный ответ: генпрокурор, а через него и президент, сохранит возможность влиять на судей.

О перспективах принятия президентского законопроекта судить трудно, но, судя по тому, что оппозиция готова торговаться, и в парламенте возникает иногда конституционное большинство, он может быть принят. И все же напрашивается риторический вопрос: понимают ли уважаемые члены Конституционной ассамблеи, заслуженные профессора и доктора наук, что их просто использовали? Ведь кто же поспорит теперь с тем, что Конституционная ассамблея стала лишь прикрытием для нужных так называемой рабочей группе Администрации президента изменений в Основной Закон страны, главная цель которого — создание возможности влиять на суды и судей посредством разрозненных и конкурирующих между собой судей?