Чимало новел закону про прокуратуру є непродуманим популізмом та марнотратством — експерт

Микола Погорецький, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри правосуддя Київського національного університету ім. Тараса Шевченка:

Ракурс: Новий закон «Про прокуратуру» скасовує функцію прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів різними суб'єктами (органами центральної і виконавчої влади, місцевими радами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами). Чи є це позитивною новацією?

— Однозначної відповіді на це питання немає, але скоріше за все це є позитивною новацією. Адже Україна збирається стати членом Європейського Союзу, і ми повинні працювати в напрямку уніфікації державних владних органів до європейських стандартів. У країнах Західної Європи функція загального нагляду не закріплена за таким органом як прокуратура. Тому, мабуть, слід відмовитися від реалізації загального нагляду в Україні, який є залишком радянської системи діяльності правоохоронних органів і залишився передбаченим у п. 9 Перехідних положень Конституції України. Сам законодавець намагався ліквідувати цю функцію ще з 1996 року, але поступово, зважаючи на низку «застарілих» кодексів на той період. Водночас не можна дивитися на Україну очима європейців, бо в нас своя ментальність, традиції, а також свій рівень економічного розвитку. У західних країнах зовсім інші правові традиції та рівень розвитку інститутів, які дозволяють захистити права.

Загальний нагляд був запроваджений ще указом Петра I, який неофіційно визначив його як «око государеве». За часів СРСР цей нагляд був дієвим, я працював у 1980-х роках у прокуратурі Харківської області, тому знаю це із власного досвіду. Але в часи незалежності цей нагляд став неефективним, більше того, перетворився на один із чинників різних маніпуляцій працівниками прокуратури або зловживанням цим наглядом. Загальний нагляд може бути засобом незаконного втручання в роботу підприємств та організацій різних форм власності. Тому, звісно, у такому вигляді ця функція є неефективною, вона мало що дає державі, підприємствам та окремим особам.

Але якщо ми забираємо загальний нагляд, то що залишається? Повинні тоді бути інші органи, які контролюватимуть порушення законів на підприємствах і в організаціях. Адже державний загальний нагляд стосувався не лише підприємств (бізнесу), а й органів виконавчої влади, місцевих рад, де прокуратура перевіряла додержання законів і захист посадовцями інтересів держави. Сьогодні в Україні не існує інших органів, які виконували б функцію нагляду за законністю дій цих суб'єктів. Постає питання, хто здійснюватиме цей нагляд? Адже ми чуємо і читаємо в засобах масової інформації про корумпованість державних органів влади, яка постійно зростає і досягає надзвичайно великих розмірів. Зокрема, поширеною є корупція в органах виконавчої влади, де є доступ до земельних ресурсів тощо. І це не дивлячись на те, що весь цей час існував загальний нагляд! Людина, наприклад, не може отримати державний акт на землю через свавілля чиновників, їх корумпованість. І прокуратура про це добре знає, і де ж тут роль функції загального нагляду...

Тому простим скасуванням функції загального нагляду прокуратури цю проблему не вирішити. А головна мета будь-яких законодавчих змін — це запровадження положень, що вирішують проблемні питання.

Ракурс: Критики нового закону про прокуратуру кажуть, що ліквідувати важливі функції державних установ тільки тому, що вони виконуються погано, дуже небезпечно, бо так можна дійти до ліквідації всіх державних органів в країні, адже скрізь — корупція і недієвість...

— Так, засоби масової інформації зазначають, що державні органи справді не влаштовують громадян України через вкрай високу корупцію і некомпетентність. Нині, наприклад, за прокуратурою залишили підтримання державного обвинувачення в суді. Хоча прокурори часто роблять це непрофесійно, бо не мають ані фаху, ані відповідного досвіду, приходять до суду непідготовленими, не знаючи справи, тощо. Це питання підбору та навчання кадрів, постійного підвищення кваліфікації працівників, зменшення завантаженості справами.

Прокуратура захищає більшою мірою державу, а не права людини. Так само, наприклад, адміністративний суд створювався для того, щоб захищати права будь-якої людини, а фактично він захищає права чиновників. Тому можна і його ліквідувати, бо він не виконує тієї функції, для якої він створювався...

Головне завдання держави, на мій погляд, — створити дієві механізми захисту прав та законних інтересів людини, захисту суспільства та держави, як це має місце в демократичних правових країнах.

Ракурс: Новий закон «Про прокуратуру» скасовує також функцію прокуратури з нагляду за додержанням прав і свобод людини. Як бути з цим?

— У нас цю функцію прокуратура теж майже не виконувала, бо переважно захищала інтереси держави в суперечках щодо порушень прав людини. Не сприяв ефективному виконанню цієї функції і формальний підхід до показників роботи. Наприклад, у нас є закон «Про звернення громадян». Що робить прокуратура? Навіть коли я працював у середині 80-х у прокуратурі, часто заяви перевірялись формально, але переважно це робилося ефективно і права людей відстоювали. Більш-менш ефективно це робили на початку 90-х. Останні п'ять років прокуратура взагалі майже не реагує на заяви громадян, ми досліджували цю проблему, тому можу про це говорити з певністю.

Як альтернативу прокуратурі в захисті своїх прав багато хто називає пряме звернення до суду. Візьмімо, наприклад, трудове законодавство, нагляд за додержанням якого також входив до обов'язків прокуратури. Але, даруйте, хто буде це робити? Профспілки в нас давно не працюють ефективно, комісій по трудових спорах майже ніде немає. Якщо подивитися на житлове, земельне, водне законодавство, яке в Україні теж часто порушують, то там теж немає відповідних органів контролю. Можливо, треба було би не ліквідувати цю функцію, а вдосконалювати, наприклад, за рахунок якісного підбору кадрів тощо. Але однозначної відповіді тут теж немає, на мою думку.

Маємо такий інститут як безоплатна правова допомога, що офіційно почав працювати з 1 січня 2014 року. Але сьогодні держава не може запропонувати там гідну оплату праці, щоб у безоплатну допомогу пішли працювати компетентні юристи і адвокати, бо їм же навіть більше треба платити, ніж у прокуратурі. Крім того, у адвокатів немає тих владних повноважень, які мають прокурори, немає актів прокурорського реагування (постанова, подання, припис тощо), тому їм треба все робити через суд. Через це сподіватися, що інститут безоплатної правової допомоги буде ефективнішим за прокуратуру, передчасно.

При створенні нових інституцій у державі треба завжди виходити з двох показників: що буде ефективніше і дешевше для платників податків. Ми зараз міняємо один інститут на інший, але сама по собі заміна не гарантує ефективності. Скасувати інститут загального нагляду — насправді дуже дороге задоволення. Які органи мають взяти на себе цю функцію, де їх брати? Чи є в держави для цього кошти? Чи є концепція заміни цієї функції? На жаль, усі ці новели, як на мене, є непродуманим популізмом та марнотратством, що не сприяє розвитку України як правової демократичної соціально спрямованої держави.

Ракурс: Як роль прокурора відповідно до нового Кримінального процесуального кодексу (КПК) позначилася на якості розслідування?

— Відповідно до ст. 36 КПК України, прокурор здійснює нагляд за дотриманням законів під час проведення досудового розслідування і процесуальне керівництво. На жаль, на сьогодні прокурори не виконують цю роль належним чином, бо вони не підготовлені до цієї роботи. Тобто ми створили інститут процесуального керівництва, але не підготували для нього фахових спеціалістів, які могли би керувати органами досудового розслідування — слідчими органів внутрішніх справ, податкової міліції, Служби безпеки України та ін. відповідно до КПК. У нас немає таких фахівців. Повинна бути дієвою система підвищення кваліфікації відповідних працівників. Ми боремося за те, щоб у нас було більше виправдувальних вироків тощо. Але в нас немає фахових державних обвинувачів у суді, адвокати і судді також часто є недостатньо кваліфікованими. Тому людина не може захистити свої права в суді, а злочинців визнають невинуватими. Хіба це справедливо?

Для того, щоб бути процесуальним керівником у слідчому процесі, прокурор повинен за своїми професійними якостями бути на голову вищим за слідчого та оперативного працівника. На сьогодні прокурор в Україні таким не є. Академія прокуратури намагається, але не здатна за такий короткий термін підготувати належні кадри, які могли б задовольняти потреби відправлення правосуддя в змагальному кримінальному процесі, де прокурор є стороною обвинувачення. Віддзеркаленням діяльності прокуратури є нерозкриті досі злочини, про які ми всі знаємо...

Взагалі наш новий КПК, який вважають дуже прогресивним навіть за кордоном, в українських реаліях не є цілком ефективним. Взяти хоча б інститут негласних слідчих дій, судовий контроль, процесуальне керівництво та ін.

Ракурс: Які новації закону є справді прогресивними, на вашу думку?

— По-перше, важливим правилом для функціонування (неупередженості) прокурорів є принцип несумісності та неполітичної діяльності. Новий закон чітко регулює вимоги щодо несумісності, в тому числі щодо політичної діяльності. Заборона на політичну діяльність може бути виправдана нинішніми політично поляризованими умовами в Україні.

Порядок добору кандидатів та призначення їх на посаду є важливою новелою і кроком для запровадження такого механізму в цілому для правоохоронної системи. Передбачено чітку регламентацію дисциплінарної відповідальності прокурорів. Це сприятиме реалізації завдань щодо зміцнення законності та правопорядку в державі.

Також позитивним вважаю положення, що вимагає від держави відшкодовувати шкоду, завдану незаконними рішеннями прокурора. Однак там ідеться про те, що, відшкодовуючи збитки, держава має право вимагати відшкодування від прокурора незалежно від його вини. Це слід обмежити випадками, коли прокурор вчинив так з умислом або з грубої недбалості.

Ще одним позитивом вважаю запровадження прокурорського самоврядування. Мабуть, це одне з найбільш інноваційних положень. Закон передбачає його як одну з ключових гарантій незалежності прокурорів, що забезпечуватиме захист прокурорів від втручання в їхню діяльність і підвищуватиме якість їхньої роботи, в т. ч. організаційне забезпечення, соціальний захист прокурорів та їхніх сімей, забезпечуватиме організаційну єдність, участь у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення, а також призначенні прокурорів. Чи можуть ці новації бути реалізованими та ефективними у нашій державі, покаже час...

Ракурс: До якої гілки влади, на вашу думку, має належати прокуратура в Україні?

— Це питання дискусійне в науці. У багатьох країнах прокуратура належить до судової гілки влади або до виконавчої (у Німеччині — до міністерства юстиції, наприклад). Це в нас прокуратура є самостійним незалежним державним органом. Пропонують віднести його навіть до четвертої гілки влади, але це нонсенс. Досі триває дискусія, до якої гілки влади належить прокурор.

Підготувала Марина БЛУДША