Плюси і мінуси нового закону про прокуратуру

Процес реформування прокуратури України має досить тривалу історію. Зокрема, ще на етапі вступу України до Ради Європи у Висновку Парламентської асамблеї Ради Європи №190 (1995) від 26 вересня 1995 року (щодо заявки України на вступ до Ради Європи) було зазначено, що роль та функції Генеральної прокуратури в Україні мають бути змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту на орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи (п.п. VІ п. 11).

Згодом на виконання вказаних міжнародних зобов’язань у п. 9 Прикінцевих положень Конституції України 1996 року було закріплено положення про те, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства лише до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Однак, не дивлячись на вказаний конституційний припис, повноваження прокуратури щодо здійснення досудового розслідування були офіційно «скасовані» лише з ухваленням нового Кримінального процесуального кодексу України (далі — КПК) у 2012 році. Втім, по деяких категоріях військових злочинів (непокора, дезертирство, добровільна здача в полон та ін.) прокуратура й наразі продовжує здійснювати досудове розслідування до початку діяльності Державного бюро розслідувань України (але не пізніше 5 років з дня набрання чинності КПК). Так зазначено у п. 1 Прикінцевих положень вказаного Кодексу.

Що стосується такої функції прокуратури, як нагляд за додержанням і застосуванням законів (так званий загальний нагляд), то органи прокуратури виконують її і дотепер. Проте і у вказаному напрямку реформування прокуратури нарешті замайоріло зелене світло із прийняттям парламентом 14 жовтня 2014 року у другому читанні та в цілому законопроекту «Про прокуратуру» (реєстр. №3541 від 5 листопада 2013 року, поданий президентом України). Отже будемо сподіватися, що через шість місяців з дня офіційного опублікування зазначений закон набере чинності (окрім окремих підпунктів його Прикінцевих положень, які набувають чинності з дня, наступного за днем його опублікування).

У даному контексті варто коротко зупинитися на основних новелах нового законодавства про прокуратуру. Так, аналіз тексту нового закону дозволяє дійти висновку про певну «революційність» закріплених у ньому положень. Адже, на відміну від пострадянського законодавства у вказаній сфері, новим законом про прокуратуру:

1. Скасовується прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів (у тому числі у «приватному секторі» економіки), який апріорі не властивий органам прокуратури у демократично розвинених державах. При цьому, не дивлячись на численні «нарікання» на те, що відтепер громадяни України ніби-то будуть позбавлені права звертатися до органів прокуратури за захистом своїх порушених прав і свобод, звертаємо увагу, що, по-перше, наразі в Україні існує низка державних органів, які відповідно до законів «Про Кабінет міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади» уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у відповідній сфері (див., наприклад, п. 2 ч. 1 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»). Зокрема, якщо конкретна особа вважає, що порушені її права, передбачені, наприклад, законодавством про працю, то вона без жодних перешкод має право звернутися до Міністерства праці та соціальної політики (або його територіальних органів) із відповідною заявою (скаргою) та вимагати здійснення ним означених вище наглядових чи контрольних функцій.

По-друге, ст. 59 Конституції України та Законом України «Про безоплатну правову допомогу» у випадках, передбачених законом, кожному гарантується право на правову допомогу, що повністю або частково надається за рахунок коштів державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших джерел. Зокрема, суб'єктами надання безоплатної первинної правової допомоги є: 1) органи виконавчої влади; 2) органи місцевого самоврядування; 3) фізичні та юридичні особи приватного права; 4) спеціалізовані установи (див. ст. 9 Закону України «Про безоплатну правову допомогу»).

Крім того, у Прикінцевих положеннях нового Закону «Про прокуратуру» передбачена низка змін до згаданого вище Закону України «Про безоплатну правову допомогу». Зокрема, встановлюється, що центральною координуючою установою у сфері надання безоплатної правової допомоги буде так званий Координаційний центр з надання правової допомоги. Територіальними відділеннями такого Координаційного центру будуть центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги. При цьому, окрім таких центрів надавати безоплатну вторинну правову допомогу стануть також адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу.

По-третє, відповідно до приписів ст. 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ч. 1). При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2). Основним процесуальним законодавчим актом у даному випадку є Кодекс адміністративного судочинства України (якому підсудний будь-який публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень — п. 1 ч. 1 ст. 3 КАСУ).

По-четверте, у випадку, якщо порушуються права неповнолітніх, недієздатних або обмежено дієздатних (а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи і інтереси таких осіб, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист), відповідно до приписів ст. 23 нового Закону «Про прокуратуру» прокурор може як за власною ініціативою, так і за зверненням «небайдужих» громадян представляти інтереси таких осіб у суді (в порядку кримінального, цивільного, адміністративного та господарського судочинства).

2. Ускладнюється порядок добору кандидатів на посади місцевих прокурорів та їх призначення, який фактично включатиме в себе аж 13 етапів: 1) прийняття рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів (далі — Кваліфікаційна комісія) про проведення добору кандидатів на посаду прокурора, яке розміщується на її офіційному веб-сайті; 2) подання особами, які виявили бажання стати прокурором, відповідної заяви та документів, визначених цим законом; 3) здійснення Кваліфікаційною комісією перевірки відповідності осіб вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора; 4) складання особами, які відповідають установленим вимогам до кандидата на посаду прокурора, кваліфікаційного іспиту; 5) оприлюднення Кваліфікаційною комісією на своєму офіційному веб-сайті списку кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит; 6) спеціальна перевірка кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит; 7) визначення рейтингу кандидатів на посаду прокурора серед осіб, які успішно склали кваліфікаційний іспит та щодо яких проведено спеціальну перевірку, а також зарахування їх до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; 8) проходження кандидатом на посаду прокурора спеціальної підготовки в Національній академії прокуратури України; 9) оголошення Кваліфікаційною комісією у разі відкриття вакантних посад прокурорів конкурсу на зайняття таких посад серед кандидатів, які перебувають у резерві та пройшли спеціальну підготовку; 10) проведення конкурсу на зайняття вакантних посад прокурорів на основі рейтингу кандидатів; 11) направлення Кваліфікаційною комісією подання керівнику місцевої прокуратури щодо призначення кандидата на посаду прокурора; 12) призначення особи на посаду прокурора; 13) складення особою присяги прокурора (див. ст. 29 закону).

Тобто, як ми бачимо, порядок добору прокурорського корпусу фактично прирівнюється до порядку добору кандидатів на посаду судді вперше, визначеному у ст. 66–71 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Тим самим, на наш погляд, зменшується ризик виникнення так званої корупційної складової під час призначення відповідних прокурорів на посаду. Адже наразі «бути чи не бути» прокурору області, міста Києва і Севастополя, їх заступникам, міському, районному, міжрайонному, а також прирівняним до них іншим прокурорам, майже цілковито залежить від волі генерального прокурора України.

3. Створюється кардинально нова система місцевих прокуратур (чіткий перелік міститься у додатку до закону), яка не у всіх випадках співпадає з адміністративно-територіальним поділом відповідної області, району, району у місті. При цьому кількість прокурорів та інших працівників органів прокуратури, а також структура Генеральної прокуратури України, регіональних та місцевих прокуратур, Національної академії прокуратури буде визначатися законом та затверджуватися наказом генерального прокурора за погодженням з Радою прокурорів України з урахуванням обсягу роботи прокуратури та у межах видатків, затверджених у державному бюджеті на утримання органів прокуратури.

Такі законодавчі нововведення також мають сприяти розриву «корупційних зв’язків», які непоодиноко наразі мають місце (особливо у невеликих населених пунктах), наприклад, між районним суддею, прокурором та начальником міліції.

4. З метою забезпечення гарантії незалежності прокурорів передбачається функціонування таких органів прокурорського самоврядування, як всеукраїнська конференція працівників прокуратури та Рада прокурорів України. Зазначені органи матимуть досить широкі повноваження, зокрема, щодо: призначення членів Вищої ради юстиції та прийняття рішення про припинення їх повноважень; фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури; звернення до органів державної влади та їх посадових осіб із пропозиціями щодо вирішення питань діяльності прокуратури; внесення рекомендацій про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад та ін.

Отже, чим більше повноважень у органів прокурорського самоврядування, які колегіально будуть вирішувати відповідні питання, тим менше шансів у керівників прокуратур (у тому числі, у генерального прокурора) втручатися у діяльність її працівників та отримувати неправомірну вигоду шляхом зловживання своїм службовим становищем.

5. Ще однією позитивною новелою нового законодавства про прокуратуру є запровадження чіткої процедури притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності. Задля цього законом передбачається створення нової інституції — Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (про яку вже йшлося вище), яка матиме реальні повноваження не лише щодо проведення добору прокурорів на відповідні посади, а й стосовно розгляду скарг (заяв) про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення безпосередньо дисциплінарного провадження. При цьому у керівників прокуратур значно «урізаються» можливості впливати на процедуру притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності. Такими засобами мінімізації втручання у роботу зазначеного органу, у першу чергу, є те, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів буде складатися не тільки з прокурорів (у кількості 5 членів), а й з двох учених, одного адвоката, трьох представників уповноваженого Верховної Ради із прав людини (правозахисників, представників громадських організацій та ін.).

Крім того, членом зазначеної Комісії не може бути призначений народний депутат України, представник Кабінету міністрів, працівник органу виконавчої влади, міліції, працівник Національної академії прокуратури, суддя, прокурор, який перебуває на адміністративній посаді, та інші категорії осіб, визначені у ч. 2 ст. 74 закону.

6. І, нарешті, «апогеєм» позитивних рис розглядуваного закону цілком виправдано можна визнати закріплення на законодавчому рівні припису про те, що прокурори підпорядковуються своїм керівникам виключно в частині виконання письмових наказів адміністративного характеру, пов’язаних з організаційними питаннями діяльності прокурорів та органів прокуратури. Якщо ж прокурору віддали наказ чи вказівку в усній формі, то він має законне право вимагати письмового підтвердження такого наказу чи вказівки.

Крім того, прокурор не зобов’язаний виконувати накази та вказівки прокурора вищого рівня, що викликають у нього сумнів у законності, якщо він не отримав їх у письмовій формі, а також явно злочинні накази або вказівки. При цьому він має право звернутися до Ради прокурорів України з повідомленням про загрозу його незалежності у зв’язку з наданням (відданням) прокурором вищого рівня такого наказу або вказівки (ст. 17 закону).

Однак, попри наведене вище, що засвідчує прогресивність та переваги більшості норм нового Закону України «Про прокуратуру», окремі його положення, на наш погляд, не позбавлені певних вад. Йдеться, зокрема, про таке:

1. Таким, що містить певні корупційні ризики, вважаємо припис ч. 3 ст. 16 закону про те, що місцеві та регіональні прокурори призначаються на посаду безстроково та можуть бути звільнені з посади, їхні повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбаченому цим законом. Адже якщо, наприклад, відповідний районний прокурор протягом тривалого часу перебуває на одній і тій самій посаді, то незалежно від того, на скільки адміністративно-територіальних одиниць поширюється його юрисдикція, він у будь-якому випадку набуде «корисних» зв’язків, якими за належних умов може скористатися з метою отримання неправомірної вигоди.

З огляду на це, у вказаній нормі, принаймні, мали б міститися хоча б вказівки на можливість ротації прокурорів зі сплином відповідного терміну перебування на посаді, або ж закріплено конкретний строк призначення прокурора на посаду. Так, наприклад, відповідно положень закону Республіки Польща «Про прокуратуру» від 20 червня 1985 року апеляційний та окружний прокуратори призначаються строком на шість років і не можуть бути знову призначені безпосередньо після завершення цієї каденції для виконання тих самих функцій (ч. 7 ст. 13, ч. 7 ст. 13а). Що ж стосується районних прокураторів, то термін їх повноважень становить чотири роки (ч. 7 ст. 13b).

2. Не дивлячись на те, що новим законом прокуратура позбавляється функції загального нагляду за додержанням законності, відповідно до вимог ст. 23 закону прокурор з метою встановлення наявності підстав для свого представництва громадянина або держави в суді має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб’єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення.

На наш погляд, у даному випадку цілком доречним було б послатися на приписи п. 91 Висновку Венеційської комісії від 14 жовтня 2013 року №735/2013 (який надавався до проекту Закону України «Про прокуратуру» до його остаточного ухвалення парламентом) про те, що «зазначені повноваження дуже нагадують ті, що здійснюються під час дослідчих дізнань в рамках кримінального процесу і в рамках функції загального нагляду… Як наслідок, існує серйозний ризик відсутності рівності сторін і, отже, порушення права на справедливий судовий розгляд відповідно до ст. 6.1 Європейської конвенції».

Крім того, за вказаних у ст. 23 закону обставин ніщо не заважає прокурору без жодних перешкод звернутися до суду з відповідним клопотанням про витребування необхідних документів у якості доказу у відповідній категорії справ. Крім того, звертаємо увагу, що навіть адвокат у якості захисника чи представника з метою надання правової допомоги клієнту не має такого обсягу прав (див. ст. 20 «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).

Загалом у зазначеному Висновку Венеційської комісії міститься рекомендація щодо повного вилучення згадки про цю функцію зі ст. 121 Конституції України. Така позиція обґрунтовується експертами тим, що усі люди рівні у своїх правах, тому кожен представляє себе сам, а для тих, хто не здатен це зробити (неповнолітні та інші недієздатні), на чому вже наголошувалося вище, існують інститути законного представника, безоплатної правової допомоги тощо.

3. Дещо «корупціогенною» виглядає норма, передбачена у п. 1 ч. 9 ст. 71 закону (повноваження Ради прокурорів), відповідно до якої у разі, якщо генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів іншу кандидатуру. Тобто фактично генеральний прокурор може «не погодити» десятки кандидатур тільки задля того, щоб відповідну адміністративну посаду в прокуратурі обійняла «своя людина». Така норма не вписується у загальний підхід нового законодавства про прокуратуру щодо звуження повноважень, а отже і впливу генерального прокурора на формування прокурського корпусу.

4. Із буквального тлумачення положень ч. 3 ст. 89 закону виходить, що видатки на утримання органів прокуратури є захищеними видатками бюджету (такими, що не можуть бути скорочені в поточному фінансовому році).

Так, справді, належне фінансування роботи органів прокуратури є однією із гарантій незалежності прокурорів від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу щодо прийняття ними рішень при виконанні службових обов’язків. Однак тим самим порушуються вимоги ч. 1 ст. 55 Бюджетного кодексу України, у якій міститься вичерпний перелік таких захищених видатків, і в якому відсутні будь-які згадки про окремі видатки на утримання органів прокуратури. Мабуть, у законі мало б йтися про захищеність видатків на оплату праці працівників прокуратури, нарахування на заробітну плату, оплату комунальних послуг та енергоносіїв та ін. У протилежному випадку створюється небезпечний прецедент, який згодом дозволить усім без виключення державним органам вимагати такої ж «захищеності» для себе. Навіть для тих потреб, які за умов тяжкої економічної ситуації та необхідності економії державних коштів можна було б і скоротити (наприклад, оплата закордонних відряджень, оновлення автопарку тощо).

Підводячи підсумок наведеному, можна констатувати, що процес реформування органів прокуратури отримав гарний старт. Принаймні, у новому законі про прокуратуру було враховано більшість побажань та пропозицій експертів Венеційської комісії, які неодноразово добросовісно вивчали відповідні законодавчі ініціативи у вказаній сфері.

Що ж стосується певних недоліків, які, на жаль, мають місце у вказаному законі, сподіваємось, що вони «безболісно» можуть бути усунені шляхом внесення окремих змін до певних його положень.