Антикоррупционные законы: оружие, которым нужно научиться пользоваться

Оптимисты считают, что 14 октября Украина начала жить в новой реальности. Именно в этот день Верховная Рада приняла пакет антикоррупционных законов. Среди них закон о предотвращении коррупции, предусматривающий создание специального органа — Национальной комиссии по вопросам предотвращения коррупции. В соответствии с этим законом также будет создан Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные преступления. Депутаты также поддержали законопроекты о создании Национального антикоррупционного бюро, обладающего достаточными полномочиями для доступа к любой финансовой информации, а также проведения специальных оперативно-розыскных и следственных мероприятий. Те же оптимисты надеются, что этот орган может начать работать уже через полгода, а риск подкупа его сотрудников будет сведен к минимуму благодаря предусмотренному тщательному подбору кадров и достаточно высоким зарплатам. По словам президента Украины Петра Порошенко, назначение руководителя Антикоррупционного бюро состоится в кратчайшее время «впервые в Украине при абсолютно прозрачной процедуре и будет согласовано с общественными организациями». Парламентарии также одобрили законопроекты об Антикоррупционной стратегии на 2014–2017 годы и о противодействии отмыванию доходов. А также поддержали закон, обязывающий украинские компании раскрывать своих реальных владельцев, что позволит выявлять чиновников — действительных собственников недвижимости, а также откроет доступ к реестру прав на недвижимость.

Менее оптимистично настроенные эксперты говорят о том, что антикоррупционные законы, которые поддержали парламентарии, подверглись сильным изменениям в профильном комитете и нет гарантии, что Антикоррупционное бюро будет действительно независимым или не станет карательным органом. Несмотря на множественные «но», подавляющее большинство экспертов единодушны во мнении, что принятие этих законов — это огромный шаг вперед, однако сами законы не решают проблему коррупции. Это лишь оружие, которым нужно научиться пользоваться. А изучение опыта других стран позволило бы не повторять чужих ошибок.

Украина уже многие годы является одной из самых коррумпированных стран в Европе, а согласно Индексу восприятия коррупции, в 2013 году наша страна заняла 144 место (среди 177), стабильно оставаясь в группе «повышенного риска» с Камеруном, Нигерией, Центральной Африканской Республикой и Папуа Новой Гвинеей. Часто коррупцию рассматривают как продукт традиционной местной культуры, то есть, как что-то непреодолимое. Но позитивный опыт стран, например Грузии, которой удалось сделать прорыв в этой сфере, переместившись с 85-го (в 2002 году) на 55-е место (в 2013) по уровню коррупции, также свидетельствует, что при желании порочный круг разорвать все же можно.

Что же заставляет антикоррупционный механизм работать? Один из основных принципов — участие общественности. Украинцы уверены, что именно государству отведена первоочередная роль в борьбе с коррупцией. В то время как в европейских странах большинство опрошенных считают, что это обязанность каждого гражданина. Именно в этом кроются кардинальные отличия. Если каждый девятый из десяти жителей, например, Швейцарии или Норвегии готов сообщать о случаях коррупции, то 74% украинцев заявляют, что не готовы это делать.

В свое время многие страны, стоящие на пороге борьбы с коррупцией, осознали, что для эффективной борьбы с этой проблемой нужно не только создавать государственные институты, но и кардинально менять отношение к ней граждан. «Преодолеть менталитет молчания» — один из слоганов латвийского опыта борьбы с коррупцией, первоочередной задачей которого было преодоление толерантности людей к этой проблеме. Схожим путем пошли и в Польше: польское правительство внедрило «Антикоррупционную общественную карточку», где в очень доступной форме объяснялось антикоррупционное законодательство и четко указывалось, куда обращаться при выявлении тех или иных случаев. Так же поступила и Грузия, проведя Революцию ментальности: если в 2002 году 90% грузин давали взятки, то в 2013-м только 4% заявили, что делали это. К тому же Грузии удалось избавиться от большинства коррупционных схем по выдаче разрешений и регистрации прав, которые обычно и «кормят» чиновников.

В Украине коррупция часто рассматривается нашими гражданами как стратегия выживания и самый легкий способ достичь желаемого. Каждый третий украинец дает взятку, считая, что в противном случае вопрос не будет решен; 28% таким образом ускоряют процесс; 6% — чтобы меньше платить и каждый третий дает взятку в знак благодарности. В то же время, согласно исследованиям Института мировой политики, с каждым годом растет количество тех, кто готов бороться с коррупцией. Так, в 2013 году (опрос проводился до Евромайдана) 68% опрошенных заявили, что готовы выйти на протест против коррупции, а на Евромайдане половина респондентов отметили, что вышли, чтобы изменить жизнь в стране. Но когда дело касается вопроса сообщения о коррупционных действиях, немало наших сограждан считают это доносительством, то есть в нашем обществе все еще работают советские стереотипы. К тому же многие (63%) думают, что это ничего не изменит. А 24% боятся последствий.

Вторым принципом борьбы с коррупцией является прозрачность процедур, открытость и доступ к информации. В странах, которые не так давно стали на путь борьбы с этой проблемой, как правило, более жесткое антикоррупционное законодательство. Более опытным в этом вопросе странам контроль со стороны государства практически не нужен, общество само контролирует этот процесс, имея открытый доступ к информации. Например, на сайте Европейского парламента можно увидеть, какие подарки получал депутат (подробное описание, фото, цена, от кого и т. д.), например, подарки более 150 евро он не может принять лично. На сайте при желании можно найти детальное описание всех поездок парламентариев. Представить, что украинские депутаты будут столь детально информировать не только Верховную Раду, но и выкладывать эту информацию в свободном доступе, пока что сложно. На сайте Конгресса США вы также сможете найти такие подробности. К тому же, член парламента, собираясь в поездку, оплачиваемую третьей стороной, должен получить специальное разрешение в комитете этики и четко аргументировать необходимость принятия такого предложения. О том, что общество бдит, говорят наглядные примеры. Один из последних — скандал, разгоревшийся в прошлом году, когда член Конгресса полетел в Лас-Вегас не за свой счет... И случай в британском парламенте трехлетней давности: несколько членов парламента скрыли то, что использовали бюджетные средства для аренды собственного офиса, речь шла о нескольких десятках тысяч фунтов стерлингов. А теперь сравним: 36 тысяч евро — столько стоит кухня британского премьера Дэвида Кэмерона, за что он подвергся очень жесткой критике со стороны всезнающей прессы. И 30, 66 млн евро — стоимость люстр в Межигорье.

«Есть достаточно доказательств, свидетельствующих о том, что неважно, насколько жестким является наказание, важна неотвратимость наказания за коррупционные преступления, — считает председатель правления «Transparency International Ukraine» Андрей Марусов. — Пример Китая, который сделал упор на наказание (где за пару последних лет за коррупцию были расстреляны несколько тысяч человек, но это вовсе не искоренило эту проблему), показал, что даже такой очень жесткий подход срабатывает недостаточно». Главное, чтобы цепочка была неразрывна: преступление — наказание. Из последних примеров: в прошлом году министр транспорта Польши Славомир Новак пошел в отставку потому, что не задекларировал часы стоимостью 5,5 тысяч долларов. Теперь ему грозит до трех лет тюремного заключения.

Европейский союз ежегодно измеряет уровень коррупции в странах объединения. Самый низкий показатель в странах так называемой старой демократии — западноевропейских. Самые высокие показатели у стран Восточной Европы, в Румынии, Болгарии, Балканских государствах. То есть там, где борьба с коррупцией имеет гораздо короткую историю. Эксперты считают, что опыт именно этих стран наиболее приемлем для Украины.

Молдова, которая намного дальше продвинулась по сравнению с Украиной в этой сфере (там действует Национальное бюро антикоррупционных расследований), уже столкнулась с первыми проблемами. Несмотря на то, что этой стране удалось провести немало успешных реформ в различных сферах, именно борьба с коррупцией пока что потерпела неудачу. В 2013 году Национальный центр по борьбе с коррупцией открыл 400 уголовных дел, однако, когда они доходили до суда, выносились символические наказания, а со временем коррупционеры опять занимали государственные должности. Что еще раз доказывает, что без честной судебной системы, которая работает в тесной кооперации с антикоррупционным бюром, решить эту проблему невозможно. К тому же, борьба с коррупцией стоит в основе всей пирамиды — эффективности любых реформ.

Страны, ведущие активную борьбу с коррупцией, прежде всего ориентируются на людей, работающих на государственных должностях, получающих бюджетные средства. Это касается не только чиновников. Например, в Канаде профессор университета должен декларировать свои доходы и расходы (эту информацию можно увидеть в свободном доступе), чтобы показать, насколько доход соответствует затратам. Эта модель, конечно же, заслуживает внимания. Однако вначале необходимо создать систему мотивации в каждой сфере (пересмотреть уровень зарплат), упростить процедуры взаимодействия бизнеса с государством, граждан с государством, то есть, уничтожить соблазны. Например, Норвегия пошла еще дальше в этом вопросе: каждый гражданин этой страны обязан размещать собственную налоговую декларацию в открытом доступе.

«Проблема в том, что подавляющее большинство украинского населения не видит материальной связи с государством — то есть, налогов. Ведь большая часть людей не обязаны лично подавать налоговые декларации, — считает А.Марусов. — Например, на Мариупольском металлургическом комбинате им. Ильича в течение 10 лет всем работникам не доплачивали небольшую долю заработной платы, не индексировали инфляцию. То есть огромное количество людей не смотрели в ведомости собственной зарплаты. И только в прошлом году разгорелся скандал. В суд пошли тысячи исков от бывших и нынешних работников комбината. Сначала менеджмент завода отказывался их удовлетворять, но потом, когда пошли первые положительные решения суда, им пришлось пойти на уступки. Если мы не введем обязательное декларирование (как это существует во многих странах), если не будет четкого понимания, что часть налогов идет на местное самоуправление, а часть — общегосударственный налог, материальной связи с государством не будет. Именно поэтому украинцы в своих бедах в первую очередь обвиняют парламент, президента, депутатов. Хотя большинство локальных проблем является ответственностью местных депутатов и администрации. Есть хорошая поговорка среди социологов и политологов: пока украинские граждане не будут знать, кто является их местным депутатом, ни демократии, ни настоящей борьбы с коррупцией в нашей стране не будет».

В Украине часто можно наблюдать парадоксальную ситуацию: если депутат или госслужащий был замечен в коррупционных схемах, это вовсе не означает, что он не получит высокий процент на выборах или его карьера будет разрушена. Этим украинцы кардинальным образом отличаются от европейцев. В нашей стране разоблачения темных пятен в биографии не обязательно приведет к тому, что этот человек исчезнет из украинской политики. Украинцы, требуя прозрачности, должны быть готовы призвать к ответу чиновников. Ведь когда такой человек снова возвращается на политическую арену, возникает вопрос: насколько искренними были мы, граждане Украины, в своих требованиях относительно изменений во власти.

В статье использованы исследования Института мировой политики