Новые и старые функции прокуратуры глазами правозащитников

Сегодня, 23 октября, закон «О прокуратуре» подписал президент. Закон ожидал своего принятия в парламенте около года и претерпел множество изменений со времен внесения его в Раду экс-президентом Украины Виктором Януковичем. Однако важные новации закона остались без изменений. Документ отменяет прокурорский надзор за соблюдением законов в Украине (определению которого посвящена первая статья старого закона о прокуратуре). Изъята также функция прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Генеральный прокурор Виталий Ярема назвал принятие закона «О прокуратуре» историческим решением, в то время как некоторые журналисты уже окрестили этот день черным в истории Украины. Главное юридическое управление Верховной Рады было более сдержанным в оценках, отметив, что закон не отражает положения ст. 121 Конституции Украины в разделе о прокуратуре. «Вместе с тем, в своих выводах к рассматриваемому проекту Венецианская комиссия неоднократно обращала внимание на то, что основными и неотъемлемыми функциями прокуратуры должны быть две: надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие, и поддержание государственного обвинения в суде», — напоминают парламентские юристы.

Юридическое управление Рады приводит выводы европейских экспертов, которые считают, что прокуратура может выполнять функцию представительства интересов государства в суде лишь в порядке исключения (и только при определенных условиях). «Что касается функции представительства прокурором в суде интересов гражданина, то в выводах содержатся рекомендации вообще изъять эту функцию из Конституции Украины, поскольку все люди равны в своих правах (ст. 21 Конституции Украины) и каждый имеет право представлять себя сам. Для тех же, кто не способен этого сделать (недостижение совершеннолетия, недееспособность или ограниченная дееспособность), в настоящее время существуют институты законного представителя и бесплатной правовой помощи», — отмечают эксперты управления.

«Ракурс» поинтересовался, что думают об изменении функций прокуратуры украинские правозащитники, которые непосредственно сталкиваются с защитой прав рядовых украинцев.

Татьяна Яблонская, правозащитник, член Консультативного совета при Генеральной прокуратуре Украины (ГПУ):

— В нашей стране есть основной закон — Конституция Украины. Именно Конституция является законом прямого действия. С принятием нового закона «О прокуратуре», очевидно, появилось противоречие между нормой статьи закона и ст. 121 Конституции. То есть с отменой надзорной функции отменяется возможность надзора за органами исполнительной ветви власти, органами местного самоуправления (чиновниками) в части соблюдения прав и свобод человека. Со вступлением закона в силу возможность обращаться в прокуратуру всех уровней на личном приеме для граждан будет утеряна. Как согласовать эти различия? Куда обращаться? Кто должен стать на защиту прав и свобод граждан, особенно принадлежащих к незащищенным слоям? При отсутствии общего надзора государство говорит: идите в суд и там защищайте свои права. Снова возникает вопрос: где взять деньги на адвоката? Бесплатная правовая помощь? Теоретически на бумаге существует. На практике — нет.

Согласно новому закону, прокуратура сосредотачивается на уголовном процессе, это хорошо. Учитывая, какова роль прокуратуры в уголовном судопроизводстве, она должна изменить философию и подход к праву. Кто будет осуществлять надзор за соблюдением законности на уровне досудебного следствия, в законе не согласовано с нормами Уголовного процессуального кодекса (УПК). А от этого зависит качество досудебного разбирательства, судьба человека, который находится под уголовным преследованием.

Множество вопросов есть и касательно назначений на прокурорские должности, подготовки кадров, порядка увольнения, создания и функционирования контрольно-дисциплинарной комиссии.

Аркадий Бущенко, исполнительный директор Украинского Хельсинского союза по правам человека (УХСПЧ):

— Считаю, что функцию прокуратуры по защите личных прав и свобод человека отменили совершенно правильно. Эту функцию должна выполнять система бесплатной правовой помощи. Если у прокуратуры забрать деньги, которые выделяются ей на защиту прав и свобод граждан, и передать их системе бесплатной помощи, то польза будет намного больше.

Система бесплатной помощи должна была заработать с 1 января 2014 года, но в результате последних событий и нехватки средств ее запуск перенесли на первую половину следующего года. Эта система будет защищать права людей намного эффективнее, не сомневаюсь.

Эффективность прокуратуры в защите личных прав и свобод человека и гражданина была близка к нулю, я не слышал ни одной истории, чтобы в каком-то споре государства и гражданина прокуратура стала на защиту граждан. Например, наша правозащитная организация оказывает помощь людям, которые жалуются на нарушение своих прав, и где противоположной стороной выступает СИЗО. И как вы думаете, кого прокуратура считает незащищенным слоем и чьи интересы берется защищать? Администрации СИЗО. И таких историй сотни и сотни тысяч. Против государства прокуратура никогда не выступала.

Когда я несколько лет назад изучал вопрос, насколько эффективно прокуратура представляет интересы государства, то пришел к выводу, что и в этой области она не достигла больших успехов. И фактически то, что они сделали в интересах государства, могла сделать очень небольшая адвокатская контора со штатом в три человека.

Евгений Захаров, правозащитник, директор Харьковской правозащитной группы:

— По моему мнению, общий надзор надо было давно отменять, и это было обещано Совету Европы еще в 1995 году. Но дело даже не в обещаниях или обязательствах... Если посмотреть на то, как прокуратура осуществляла этот надзор, то мы увидим, что это делалось неэффективно. Более того, наличие так называемого общего надзора фактически было тормозом для судебной реформы. Ведь это давало прокуратуре право вмешиваться в любые дела, поэтому она могла быть использована теми или иными государственными органами в чьих-то интересах. По сути, это была реализация старого понимания прокуратуры как «ока государева», которое господствовало еще в Российской империи и перешло во времена СССР в неизменном виде. Очень удобно иметь в государстве орган, который может открыть уголовное дело против любых неудобных людей или институтов в рамках осуществления общего надзора. Поэтому и было требование отменить эту функцию, и наконец-то это сделали.

Опыт показывает, что прокуратура неэффективно расследует жалобы на действия государственных служащих, в частности, правоохранителей. Но эту функцию прокуратуре оставили. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью, следствием, за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера остается... Я думаю, что эту функцию нельзя просто отменять, ее надо было кому-то передать. Поскольку пока что другого органа, которому можно было бы это передать, нет, пусть остается прокуратуре. Возможно, в реформированном виде прокуратура будет лучше выполнять эту функцию. На сегодняшний день свою задачу общего надзора в этой области она выполняет плохо, о чем свидетельствуют десятки решений Европейского суда по правам человека по ст. 2 (право на жизнь) и ст. 3 (о запрете пыток) Конвенции о защите прав человека, доказывающие неэффективность органов в проведении расследования по заявлениям против работников МВД и уголовно-исполнительной системы.

Общий надзор был заменен надзором за соблюдением прав человека. Сейчас это отменено. На мой взгляд, есть несоответствие между баснословными средствами, выделяемыми прокуратуре на выполнение этой функции, и результатом, достигнутым в ее осуществлении. Поэтому отмена такой функции и передача этих средств системе бесплатной правовой помощи принесут гораздо больший эффект, хотя и здесь есть много вопросов по качеству адвокатских услуг. Облегчение людям доступа к правосудию также поспособствует защите их прав.

Подготовила Марина БЛУДШАЯ