Нові й старі функції прокуратури очима правозахисників

Сьогодні, 23 жовтня, закон «Про прокуратуру» підписав президент. Закон чекав на своє ухвалення в парламенті близько року і зазнав багатьох змін від часу внесення його в Раду екс-президентом України Віктором Януковичем. Однак важливі новації закону лишилися без змін. Документ скасовує прокурорський нагляд за додержанням законів в Україні (визначенню якого присвячено першу статтю старого закону про прокуратуру). Вилучено також функцію прокуратури з нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина.

Генеральний прокурор Віталій Ярема назвав ухвалення закону «Про прокуратуру» історичним рішенням, тоді як деякі журналісти вже охрестили цей день чорним в історії України. Головне юридичне управління Верховної Ради було більш стриманим в оцінках, зауваживши, що закон не відтворює положень ст. 121 Конституції України у розділі про прокуратуру. «Разом з тим, у своїх висновках до проекту, що розглядається, Венеційська комісія неодноразово звертала увагу на те, що основними і невід'ємними функціями прокуратури мають стати дві: нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, та підтримання державного обвинувачення в суді», — нагадують парламентські юристи.

Юридичне управління Ради наводить висновки європейських експертів, які вважають, що прокуратура може виконувати функцію представництва інтересів держави в суді лише як виняток (і тільки за певних умов). «Що стосується функції представництва прокурором в суді інтересів громадянина, то у висновках містяться рекомендації взагалі вилучити цю функцію з Конституції України, оскільки всі люди рівні у своїх правах (ст. 21 Конституції України) і кожен має право представляти себе сам. Для тих же, хто не здатен це зробити (недосягнення повноліття, недієздатність або обмежена дієздатність), нині існують інститути законного представника та безоплатної правової допомоги», — зауважують експерти управління.

«Ракурс» поцікавився, що думають про зміну функцій прокуратури українські правозахисники, які безпосередньо стикаються із захистом прав пересічних українців.

Тетяна Яблонська, правозахисниця, член Консультативної ради при Генеральній прокуратурі України (ГПУ):

— У нашій державі маємо основний закон — Конституцію України. Саме Конституція є законом прямої дії. З ухваленням нового закону «Про прокуратуру», вочевидь, з’явилася суперечність між нормою статті закону та ст. 121 Конституції. Тобто зі скасуванням наглядової функції скасовується можливість нагляду за органами виконавчої гілки влади, органами місцевого самоврядування (чиновниками) щодо дотримання прав і свобод людини. Із набуттям законом чинності можливість звертатися до прокуратур усіх рівнів на особистому прийомі для громадян буде втрачено. Як узгодити ці розбіжності? Куди звертатись? Хто має стати на захист прав і свобод громадян, особливо тих, хто належить до незахищених верств? За умови відсутності загального нагляду держава каже: ідіть до суду і там захищайте свої права. Знову виникає запитання: де взяти гроші на адвоката? Безоплатна правова допомога? Теоретично на папері існує. На практиці — ні.

Згідно з новим законом, прокуратура зосереджується на кримінальному процесі, це добре. З огляду на те, якою є роль прокуратури в кримінальному судочинстві, вона має змінити філософію і підхід до права. Хто буде здійснювати нагляд за дотриманням законності на рівні досудового слідства, у законі не узгоджено з нормами Кримінального процесуального кодексу (КПК). А від цього залежить якість досудового розгляду, доля людини, яка перебуває під кримінальним переслідуванням.

Багато запитань є й щодо призначень на прокурорські посади, підготовки кадрів, порядку звільнення, створення та функціонування контрольно-дисциплінарної комісії.

Аркадій Бущенко, виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ):

— Вважаю, що функцію прокуратури із захисту особистих прав і свобод людини скасували абсолютно правильно. Цю функцію має виконувати система безоплатної правової допомоги. Якщо в прокуратури забрати гроші, які виділяються їй на захист прав і свобод громадян, і передати їх системі безоплатної допомоги, то користь буде набагато більшою.

Система безоплатної допомоги мала запрацювати з 1 січня 2014 року, але внаслідок останніх подій і браку коштів її запуск перенесли на першу половину наступного року. Ця система захищатиме права людей набагато ефективніше, не маю жодних сумнівів.

Ефективність прокуратури в захисті особистих прав і свобод людини та громадянина була близькою до нуля, я не чув жодної історії, щоб у якійсь суперечці держави і громадянина прокуратура стала на захист громадян. Наприклад, наша правозахисна організація надає допомогу людям, які скаржаться на порушення своїх прав, і де протилежною стороною є СІЗО. І як ви думаєте, кого прокуратура вважає незахищеною верствою і чиї інтереси береться захищати? Адміністрації СІЗО. Таких історій сотні і сотні тисяч. Проти держави прокуратура ніколи не виступала.

Коли я декілька років тому вивчав питання, наскільки ефективно прокуратура представляє інтереси держави, то дійшов висновку, що й у цій галузі вона не досягла великих успіхів. Фактично те, що вони зробили в інтересах держави, могла зробити дуже невеличка адвокатська контора зі штатом у три людини.

Євген Захаров, правозахисник, директор Харківської правозахисної групи:

— На мою думку, загальний нагляд треба було давно скасовувати, і це було обіцяно Раді Європи ще 1995 року. Але річ навіть не в обіцянках чи зобов'язаннях... Якщо подивитися на те, як прокуратура здійснювала цей нагляд, то ми побачимо, що це було неефективно. Більше того, наявність цього так званого загального нагляду була фактично гальмом для судової реформи. Адже це давало прокуратурі право втручатися в будь-які справи, тому вона могла бути використана тими чи іншими державними органами в чиїхось інтересах. По суті, це була реалізація старого розуміння прокуратури як «ока государевого», яке панувало ще в Російській імперії та перейшло в часи СРСР у незмінному вигляді. Дуже зручно мати в державі орган, який може відкрити кримінальну справу проти будь-яких незручних людей або інституцій у рамках здійснення цього загального нагляду. Тому й була вимога скасувати цю функцію, і нарешті це зробили.

Досвід показує, що прокуратура неефективно розслідує скарги на дії державних службовців, зокрема правоохоронців. Але цю функцію прокуратурі залишили. Нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю, слідством, за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру залишається... Я думаю, що цю функцію не можна просто скасовувати, її треба було комусь передати. Оскільки поки що іншого органу, якому б можна було це передати, немає, то хай залишається прокуратурі. Можливо, у реформованому вигляді прокуратура буде краще виконувати цю функцію. На сьогодні своє завдання загального нагляду в цій галузі вона виконує погано, про що свідчать десятки рішень Європейського суду з прав людини по ст. 2 (право на життя) і ст. 3 (про заборону катування) Конвенції про захист прав людини, що доводять неефективність органів прокуратури у проведенні розслідування за заявами проти працівників МВС і кримінально-виконавчої системи.

Загальний нагляд було замінено на нагляд за дотриманням прав людини. Зараз це скасовано. На мій погляд, є невідповідність між тими шаленими коштами, які отримує прокуратура на виконання цієї функції, і тим результатом, якого вона досягала у її здійсненні. Тому скасування цієї функції і передача цих коштів для системи безоплатної правової допомоги принесуть значно більший ефект, хоча й тут є багато запитань з якістю адвокатських послуг. Полегшення людям доступу до правосуддя також сприятиме захисту їхніх прав.

Підготувала Марина БЛУДША