Іноагент, агент, не агент: закони США, ЄС і Грузії

«Іноагент» — термін, який часто асоціюється з такими словами, як «шпигун», «зрадник» і «провокатор». Інтерес до нього значно зріс після прийняття нещодавнього скандального закону про іноземних агентів у Грузії. Проте варто запитати себе: чи справді закон про іноагентів такий страшний, як нам його малюють?

Приклади Росії, Грузії та Киргизстану першими спадають на думку, коли говоримо про «іноагентів». Уряди цих держав використовують вказаний термін як інструмент для придушення опозиції та громадянського суспільства. Їхні практики настільки виразні, що ми часто схильні критикувати будь-яке законодавство щодо впливу іноземних агентів на державну політику, тавруючи його як диктаторське.

Насправді це не завжди так. Варто зауважити, що й інші держави мають подібні акти: США і Австралія запровадили власні закони для контролю іноземного впливу на внутрішню політику. Минулого року ЄС також запропонував свою директиву з цього питання.

Попри досвід Росії та її союзників чи однодумців, закон про іноагентів може стати цінним, а в деяких випадках навіть необхідним інструментом для держави. Некорумпована версія такого законодавства має зрозумілу мету — забезпечення прозорості іноземного впливу на внутрішню політику держави.

Немає сумнівів, що прозорість, яку забезпечує справедливе законодавство про вплив представників іноземних урядів та інших організацій, є бажаною. Такий закон необхідний для захисту державного суверенітету і прийняття усвідомлених політичних рішень.

Світовий досвід законодавства про іноагентів

Кожна держава визначає фізичних та юридичних осіб як іноагентів за власними критеріями. Розглянемо досвід кількох країн, які застосовують закони про іноагентів, і проаналізуємо відмінності між ними.

FARA — Акт про реєстрацію іноземних агентів у США

Хто такий іноагент у США? У США іноагентом називають особу або організацію, яка діє прямо чи опосередковано за вказівкою, під контролем або фінансуванням іноземної особи чи організації, і яка безпосередньо або через інші особи лобіює інтереси іноземного принципала. Простіше кажучи, іноагент у США — це той, хто займається місцевою політикою під керівництвом, впливомі іноземця.

Які зобовʼязання мають іноагенти у США? На території США заборонено займатися політичною діяльністю в інтересах представників інших держав, допоки генеральному прокурору під присягою не буде надано правдиву та повну реєстраційну заяву іноагента. Оскільки реєстрація іноземного агента є справою державної безпеки, реєстрант може забути про приватність перед Департаментом юстиції. При реєстрації іноагентові потрібно детально вказати усі дані про особу або організацію, що реєструється, і про її принципала (керівника).

Іноагент при реєстрації мусить вказати такі дані:

• своє імʼя;
• адресу, з якої реєстрант і принципал ведуть справи у США та в інших країнах;
• національність та особисті дані всіх партнерів організації іноагента, копії документів про їхнє партнерство;
• опис справ, якими займається іноагент та його принципал;
• причина і пояснення того, чому реєстрант виступає представником іноземної держави на території США;
• суми грошей, які реєстрант отримує від принципала, усі його витрати та внески за останні 60 днів;
• детальна інформація про контракти і домовленості реєстранта і його принципала;
• інші необхідні деталі.

Якщо генеральний прокурор США вважатиме це за потрібне, він може запросити доповнення або уточнення деяких пунктів, поданих реєстрантом у заяві. Інтервали таких запитів від генпрокурора не суворо регламентовані, і він може робити їх з будь-якою частотою, поки не буде задоволений. Всі ці доповнення, звісно, також подаються під присягою.

За затримки у звітуванні перед генпрокурором або за надання завідомо хибної інформації на реєстранта неодмінно відкриють кримінальну справу.

Яке покарання може бути за порушення акту в США? За неправдиві свідчення або свідоме випущення необхідної інформації зі звіту можна отримати штраф від 5000$ до 10000$. Також порушникові може загрожувати тюремний строк від шести місяців до пʼяти років. Якщо ви «щасливчик», також можна отримати і штраф, і строк одразу.

Найсвіжіший на момент написання цього тексту випадок порушення акту про реєстрацію іноземних агентів у США закінчився угодою про зняття звинувачень, яка в сумі коштувала порушникам 125.000$. Двоє політичних діячів, лобіст Баррі Беннетт і консультант Дуглас Уоттс, уникли судового переслідування у 2024 році, визнавши свою провину у зв'язку з порушеннями у сфері іноземного лобіювання. Їхні зізнання стали результатом розслідування щодо лобістської фірми Беннетта, Avenue Strategies.

У 2017 році іноземний уряд найняв Avenue Strategies для лобіювання інтересів серед американських чиновників. Фірма зареєструвалася відповідно до закону про реєстрацію іноземних агентів (FARA), як того вимагає закон. Однак Беннетт розробив схему, щоб обійти правила прозорості FARA. Він доручив Воттсу створити окрему незареєстровану під актом компанію, яку таємно фінансував той самий іноземний уряд.

Ця таємна компанія, якою керував Воттс під керівництвом Беннетта, проводила кампанію з лобіювання та зв'язків з громадськістю. Їхньою метою була дискредитація регіонального конкурента іноземного уряду, що в підсумку сприяло підвищенню іміджу їхнього клієнта в очах американського уряду та громадськості.

Щоб залагодити звинувачення, Беннетт і Уоттс погодилися внести зміни до звітності Avenue Strategies згідно з FARA та сплатити штрафи. Вартість угоди для Беннетта склала 100.000$, а для Воттса - 25.000$.

Директива ЄС щодо прозорості представництва інтересів третіх країн на внутрішньому ринку

Ця директива наразі знаходиться на стадії схваленої пропозиції і ще не є законом на території Європейського Союзу. Однак з високою ймовірністю, її приймуть найбижчими роками, тому варто розглянути її як один із можливих варіантів законодавства про іноземних агентів.

Хто такий іноагент у ЄС? Пропонована директива не використовує термінів «агент», «іноагент» тощо. Натомість вона характеризує представників держав поза ЄС як «суб'єкти, які здійснюють діяльність з представництва інтересів від імені третьої країни». Це дає змогу досягти контрасту з іншими законодавствами про іноагентів та уникнути стереотипів, пов'язаних з цими термінами.

Згідно з уточненням директиви, під «представництвом інтересів» розуміється діяльність, спрямована на вплив на розвиток, формулювання або реалізацію політики чи законодавства в Європейському Союзі. Ця діяльність може включати організацію чи участь в заходах, консультаціях, комунікаційних кампаніях, підготовку політичних документів та інше, якщо вона здійснюється за вказівкою третьої країни.

У двох словах, іноагент тут — це той, хто за вказівкою третьої країни намагається впливати на законодавство і думку громадян.

Які зобовʼязання в іноагентів у ЄС? Директива ЄС про іноземний вплив є дуже мʼякою, як і вимоги до реєстрантів-представників інтересів третіх країн. Вона вимагає надавати значно менше інформації, ніж закон FARA у Штатах, не говорячи вже про закони Росії чи Грузії. Згідно з пропозицією ЄС, урядам блоку потрібно буде збирати й зберігати від трьох до чотирьох років наступну інформацію:

• ідентифікацію або назву юридичної особи третьої країни, від імені якої здійснюється діяльність, а також назву третьої країни, інтереси якої представляються;
• опис мети діяльності з представництва інтересів;
• контракти з юридичною особою третьої країни, необхідні для розуміння характеру та мети діяльності з представництва інтересів, у тому числі записи про умови отримання і розмір будь-якої винагороди;
• інформацію або матеріали, що становлять ключовий компонент діяльності з представництва інтересів.

Щороку реєстрантам потрібно буде також надавати наступну інформацію:

• перелік усіх суб'єктів третьої країни, від імені яких вони здійснювали діяльність з представництва інтересів у попередньому фінансовому році;
• перелік сукупної річної суми, отриманої від діяльності з представництва інтересів третьої країни за попередній фінансовий рік. Інформація необхідна за кожною країною, яку представляє організація.

Окрім того, уряди держав матимуть право уточнити природу надходжень, які перевищують 1.000.000 євро на рік, отриманих на представництво інтересів третіх країн.

Яке покарання може бути за порушення акту в ЄС? Санкції за порушення директиви теж можна вважати відносно демократичними,  особливо порівнюючи їх зі схожими законами. Максимальна сума фінансових санкцій, яка може бути застосована, становить для підприємств 1% річного світового обороту за попередній фінансовий рік, для інших юридичних осіб — 1% річного бюджету організації відповідно до останнього завершеного фінансового року, а для фізичних осіб — 1000 євро. Як бачимо, жодної остракії, як це відбувається у громадському секторі деяких союзників Росії. А фізичні особи тут взагалі можуть порушувати цей закон хоч і щомісяця, враховуючи штраф усього в тисячу євро.

Закон «Про агентів іноземного впливу» у Грузії

Хто такий іноагент у Грузії? У Грузії іноагентом вважається будь-яка неурядова організація, що отримує закордонне фінансування більше, ніж на 20% від загального. Все би нічого, але ця логіка охоплює практично всі розвинені грузинські громадські організації, які отримують кошти від міжнародних донорів, включаючи ООН. Вітаємо уряд Грузії з досягненням світу прозорості та державної безпеки.

Грузинський парламентар Іраклій Кадагішвілі сказав, що грузинські НГО насправді є каталізаторами революцій у країні. Очевидно, закон про іноагентів має захистити Грузію від цих радикалів і революціонерів — врешті-решт, хто знає, що може трапитися, якщо люди почнуть вільно висловлювати свої думки і переконання?

Які зобовʼязання у іноагентів у Грузії? Із прийняттям закону новостворений прошарок агентів іноземного впливу мають реєструвати інформацію про «про джерело, розмір та мету отримання будь-якого грошового фінансування або інших матеріальних благ». Хоча закон нібито спрямований на «прозорість іноземного впливу», реєструвати потрібно всю інформацію про фінансування, незалежно від того, чи було воно спрямоване/використане на представництво інтересів третіх країн.

Окрім того, закон дозволяє державі влаштовувати раз на півроку «моніторинг» громадських організацій, зареєстрованих іноземними агентами, цілком на її розсуд. Передумовою для такого моніторингу може бути рішення відповідного органу або лист міністерству юстиції із натяком, що подібну перевірку є сенс провести — фактично, старий добрий донос. І моніторинг, ясна річ, перевірятиме не тільки факт діяльності в інтересах іноземної держави, а взагалі все, чого забажає.

Яке може бути покарання за порушення акту в Грузії? Грузинський уряд встановив санкції єдиними для всіх, незалежно від річного обороту ГО, ігноруючи пропорційні критерії економіки. За порушення реєстраційних вимог у Грузії можна буде отримати штраф від 3.700$ до 9.000$. Відповідно утримувати громадську організацію або мас-медіа в Грузії стає надзвичайно ризиковано, а це підриває чи не весь місцевий громадський сектор.

Тому грузинський закон про агентів іноземного впливу — не акт для створення прозорості на політичній арені. Він є нічим іншим, як спробою придушення місцевої опозиції й тиску на громадський сектор, який мав змогу просувати демократичні ідеї, не властиві парламентській більшості Грузії.

Узагальнимо різницю між законами США, ЄС і Грузії

1. Прозорість проти контролю:

У той час, як директива ЄС і FARA у США зосереджуються на прозорості для досягнення законних цілей, таких як інформування громадян про те, хто лобіює іноземні інтереси, грузинський закон викликає занепокоєння щодо використання прозорості як приводу для придушення громадянського суспільства.

2. Вимоги до реєстрації:

Директива ЄС і закон FARA вимагають реєструвати організації на основі представлення інтересів третіх країн, а не лише отримання іноземного фінансування, і вони зосереджується на конкретній та релевантній інформації. Грузинський же закон має нечіткі критерії реєстрації, що потенційно можуть бути застосовані до всіх організацій, що фінансуються з-за кордону.

3. Санкції та належна правова процедура:

Директива ЄС і FARA забезпечують пропорційні санкції та право на справедливий судовий розгляд для зареєстрованих організацій.

А грузинському закону, в той же час, бракує чіткості щодо справедливості санкцій і він викликає занепокоєння щодо належної правової процедури.

4. Державний нагляд:

Директива ЄС і (у меншій мірі) FARA уникають надання державі надмірних слідчих повноважень. Грузинський законопроект надає державі широкі та потенційно довільні слідчі повноваження щодо НГО та ЗМІ, що перешкоджає їхній роботі.

5. Загальний вплив:

Директива ЄС і FARA спрямовані на збалансований підхід до прозорості та іноземного впливу. Грузинський закон спричиняє ризики, що створюють охолоджуючий ефект для громадянського суспільства та участі громадян у суспільному житті.

Підсумок

Важливо розуміти, що закон про іноземних агентів не завжди є чимось негативним. Демократії породжують демократичні закони, а диктатури — диктаторські. А головне — реальна мета і практика застосування закону. Директива ЄС і законодавство США пропонують більш збалансований підхід до прозорості іноземного впливу, тоді як грузинський закон має більш обмежувальний і потенційно репресивний характер. Як і у випадку інших законів, цей може мати корисні наслідки для здорового функціонування держави або саботувати громадське суспільство в інтересах еліти.

Якщо Україна розглядатиме можливість створення законодавства про іноземний вплив, варто узяти до уваги досвід не лише Грузії, Росії або Киргизстану, але й потенціал справді демократичного підходу, запропонованого у Євросоюзі та Сполучених Штатах.