Децентралізація: «повзуча» реформа

1 квітня поточного року уряд затвердив концепцію реформи місцевого самоврядування. За словами розробників цієї концепції, експертів громадянського руху «Реанімаційний пакет реформ», це поки що єдиний системний документ, який повністю описує реформу в певній сфері суспільного життя. Але як би не вихваляли своє дітище експерти, реформа місцевого самоврядування поки не втілюється в життя.

Цьому є пояснення. «Річ у тім, що ця концепція була запропонована ними, а не урядом. А продукувати реформу повинні міністри, які потім і будуть її втілювати, просувати. Реформа не рухається, бо це не “їхня” реформа, і вони не можуть бути її провідниками. Єдине, у чому нам пощастило, — віце-прем'єр Володимир Гройсман перейнявся проблемою, і його погляди співпали з нашими, тому саму концепцію уряд прийняв дуже швидко, схвалив проект закону України “Про співробітництво територіальних громад”. Закон був прийнятий ВР і вже набув чинності. До нього експертами і громадськими діячами написано ще п'ять підзаконних актів, які були потрібні для реалізації цього закону. На виході практичний коментар-інструкція, який пояснює територіальним громадам, яким чином вони можуть співпрацювати між собою», — розповідає один з авторів концепції Анатолій Ткачук, директор з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства.

Але на цьому й край. Наступний написаний експертами законопроект «Про об'єднання територіальних громад» три місяці був на погодженні в уряді, звідки вийшов принципово іншим. У такому зміненому вигляді й потрапив до Верховної Ради, де не був підтриманий фракцією «Батьківщина». А. Ткачук вважає таку ситуацію дуже дивною, адже «Батьківщина» — це найбільша урядова фракція, яка мала б як ніхто підтримати ініціативу уряду. Але не склалося.

«На мою думку, реформа місцевого самоврядування не буде проведена, поки не буде створено спеціальний орган, відповідальний за реформу, на чолі з прем'єр-міністром; поки в кожному міністерстві не буде визначено заступника міністра чи директора департаменту, відповідального за реформу; якщо не буде проведено спеціального навчання щодо реформи для державних діячів, щоб вони зрозуміли ідеологію цієї реформи. Доки це не буде зроблено, реформи не буде, буде хаотичний, броунівський рух, який ні до чого не призведе. Була б політична воля, вже через рік можна було б працювати по-новому. Якщо начальник правильно і чітко поставить задачу своєму підлеглому, а потім проконтролює виконання, і так далі по ланцюжку, усе буде зроблено. Просто начальнику самому слід чітко усвідомлювати цю задачу і чітко її доносити до виконавця», — впевнений пан Ткачук.

Киянин Тимофій Мілованов, доктор економіки, професор Пітсбургського університету (США), має свою думку щодо того, чому в Україні не здійснюються реформи.

«В Україні намагаються здійснювати реформи, у тому числі й реформувати місцеве самоврядування, згори униз, тобто рішення приймаються на вищих щаблях влади і спускаються до виконання, а унизу чи навіть десь посередині саботуються. Якби я робив реформи, я робив би їх знизу вгору. Тобто їздив би по різних місцях і цікавився у людей, чого саме вони прагнуть, які в них проблеми, як саме вони хотіли б використовувати зібрані податки, якби в них була така змога. А потім вже лобіював ці ініціативи у парламенті. Я їздив по регіонах України, спілкувався з представниками органів місцевого самоврядування та пересічними громадянами і бачив, що навіть гарні ініціативи, які йдуть з Києва, не сприймаються на місцях. Може це й не лунає напряму, але видно, що люди їх не сприймають і будуть всіляко пручатися їх втіленню. Думаю, що таке стійке несприйняття людьми владних рішень відбувається через страшну корупцію. Люди бачать, що обличчя влади змінилися, а корупційні схеми лишаються тими самими. А десь навіть і обличчя ті самі. Немає у людей довіри до такої влади. Хотілося б, щоб у владу прийшли зовсім нові люди, ініціативні, добросовісні, які справді хотіли би змін на краще. Таких людей небагато, але вони є», — говорить Т. Мілованов.

За його словами, у США є люди і організації, які мають гроші й дуже хотіли б допомогти Україні. Але, на жаль, міжнародна спільнота не дуже довіряє ані українській владі, ані українським експертам. Гроші є, настрій допомогти є, але немає довіри до бюрократичної системи. Що бачить міжнародна спільнота, яка дивиться на Україну? В Україні є війна, а реформ немає.

«Щоб повернути довіру до влади і в українців, і у міжнародної спільноти, потрібно робити якісь конкретні речі. Можна скільки завгодно говорити про зменшення корупції, писати законопроекти і збирати круглі столи, але поки з нею не почнуть жорстко боротися, нічого не буде. Якби когось з корупціонерів, функціонерів старої злодійської влади притягнули до відповідальності, причому показово і, як кажуть, за всією суворістю закону, та надовго посадили, а казначейство почало виплачувати гроші на місцях (бо на казначейських рахунках гроші є, але вони не виплачуються), люди б побачили конкретні зміни. А так це пусті балачки і окозамилювання», — вважає Т. Мілованов.

Втім, не усі експерти поділяють думку, що реформа місцевого самоврядування в Україні не здійснюється. Олександр Солонтай, експерт Інституту політичної освіти, вважає, що вона таки відбувається, хоча й дуже повільно і непомітно. Він називає її «повзучою реформою».

Він доводить свою думку конкретними прикладами на кшталт «було-стало»: «За останній рік змінилася редакція Конституції, і ми зараз живемо за новою-старою Конституцією. Згідно з нею, по-перше, голови обласних і районних державних адміністрацій більше не призначаються президентом одноосібно. Тепер це відбувається за поданням Кабінету міністрів, що, звісно, розбалансовує модель, але це точно краще, ніж авторитарне президентське управління органами на місцях. Це точно щось інакше, ніж було, більш прогресивне, це хоч і маленький, але крок вперед до децентралізації державного управління. По-друге, відновлено місцеві вибори. Якщо два роки тому держава тримала курс на те, щоби викоренити інститут місцевого самоврядування як явище, то за останній час в Україні відбулося більш ніж 200 місцевих виборів. Більш того, відбулося “розкріпачення” представників місцевого самоврядування, тепер людина може балотуватися шляхом самовисування, не отримуючи партійного посередництва. Тобто політичний вплив на місцеве самоврядування значно зменшився. Зменшився і державний вплив на місцеве самоврядування. Раніше держава усе тримала у своїх руках. Навіть таке маленьке, але дуже болюче питання, як парковки у місті, при Януковичі не було у компетенції місцевого самоврядування, як і питання концесійних договорів на комунальні об'єкти, не кажучи все про архітектуру чи бюджет міста».

О. Солонтай наводить й інші приклади: Закон України «Про доступ до публічної інформації» прямо стосується місцевого самоврядування. Відтепер протоколи засідання бюджетних комісій органів самоврядування підлягають повному оприлюдненню. З'явився інструмент контролю, і не лише за рішеннями, а й за усією документацією, яка є в органів місцевого самоврядування. Спрощена підзвітність голів обласних, районних і місцевих рад. Раніше голів рад обирали простою більшістю голосів, а звільняли двома третинами голосів. Тобто насправді звільнити обраного голову було вкрай важко, майже неможливо, бо ці дві третини ніяк не могли «нашкребти», а тепер голова ради і обирається, і звільняється простою більшістю голосів.

«Я таких дрібних прикладів можу навести дуже багато. Насправді в нас вже відбувається “повзуча” децентралізація, дуже повільна, несистемна, частково не відповідна тій концепції, яка в нас розроблена, частково не відповідна й тим документам, які прийняті, але вона просувається», — говорить О. Солонтай.

Він також наводить приклади того, що поступово, хоч і несистемно, відбувається і адміністративно-територіальна реформа. Місто Бурштин, наприклад, вийшло із складу Галицького району Івано-Франківської області та стало містом обласного значення. Місто Новгород-Сіверський вийшло зі складу Новгород-Сіверського району і стало містом обласного значення. Щоправда, відтоді й сам район, що тепер складається з кількох сіл, навряд чи довго проіснує. Таким чином, на думку О. Солонтая, адміністративно-територіальна реформа триває, хоч і не у такому вигляді, як ми її уявляємо.

«Але є два відвертих провали, через які реформа щодо децентралізації не відбулася. Перший — проект змін до Конституції, який був запропонований президентом, не децентралізує, а, навпаки — централізує Україну. Бо повертає нас до інституту одноосібного призначення президентом виконавчої влади у вигляді тепер вже не районних і обласних держадміністрацій, а представництва президента. Не важливо, як цей інститут буде називатися, важливо, що уряд повністю втрачає контроль над виконавчою владою на місцях, в той час як місцеве самоврядування владу не отримує. Другий — бюджетно-побутова сфера. Якби справді відбулася децентралізація бюджетних фінансів, були б відкриті рахунки держказначейства, це був би перший крок і перша умова для бюджетної децентралізації. Для того, щоб навчити людей користуватися коштами на місцях, треба хоча б показати їм обсяг тих коштів. Бо люди насправді не знають, які кошти на що виділяються. Жоден батьківський комітет в Україні не бачив казначейського кошторису дитячого садка. Відкрийте інформацію про бюджетні фінанси. Це не буде нічого коштувати державі, але посилить боротьбу з корупцією. Громадяни нічого не знають про доходи-витрати бюджетних установ, про те, як саме використовуються кошти, що надійшли з їхніх податків», — наполягає О. Солонтай.

Але, як би там не було, реформа просуватиметься методом спроб і помилок. Експерт А. Ткачук за першою освітою інженер-конструктор, він з власного досвіду знає, що не можна розробити складну техніку і запустити її у виробництво, не зробивши дослідний зразок^ «Тільки після переведення задуму в метал починаєш бачити нюанси. Так і тут. Не почавши реформи, а тільки їх обговорюючи, ми не відпрацюємо ідеальну модель».