Війна з корупцією: ще один етап

Антикорупційні закони: хай гірше, аби інше

Перший із них — «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 року складався лише із 17 статей. Він містив чіткі та зрозумілі визначення термінів «корупція» та «корупційні діяння»; кого саме слід відносити до суб'єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією; які спеціальні обмеження стосуються таких суб’єктів та яку відповідальність вони мають «нести» за недотримання цих обмежень, а також за вчинення відповідних правопорушень тощо.

До суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, вказаний Закон відносив тільки: а) державних службовців; б) прем'єр-міністра України, першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів; в) народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; г) посадових осіб місцевого самоврядування та ґ) військових посадових осіб Збройних сил України та інших військових формувань (крім військовослужбовців строкової служби).

11 червня 2009 року парламентом з метою гармонізації українського законодавства з відповідними міжнародними нормами було ухвалено Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції». Цей Закон набирав чинності з дня його опублікування (18 липня 2009 року), а введення його в дію планувалося 1 січня 2010 року.

Попри це, термін введення в дію означеного Закону переносився законодавцем двічі, спочатку до 1 квітня 2010 року, а потім — до 1 січня 2011 року. Причиною такого «переносу» була неможливість практичної реалізації як його окремих положень, такі і положень законів «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», які були ухвалені одночасно із базовим Законом у цій сфері. І згодом, на підставі Закону «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції» від 21 грудня 2010 року №2808–VI, усі перелічені законодавчі акти взагалі було визнано такими, що втратили чинність. Однак з огляду на те, що Закон №2808–VI було офіційно оприлюднено лише 5 січня 2011 року, то 1 січня зазначені вище закони фактично почали діяти. У зв’язку з цим «автоматична» втрата ними чинності (у тому числі й тих їхніх положень, якими вносилися зміни до інших законодавчих актів), а також «повернення в дію» Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 року було нічим іншим, як порушенням усталених правил законодавчої техніки.

Наступним кроком щодо удосконалення законодавства у сфері боротьби з корупцією стало прийняття парламентом 7 квітня 2011 року нового Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», який набув чинності 1 липня 2011 року (за виключенням окремих положень) і є чинним на сьогодні.

На відміну від попереднього Закону 1995 року, вказаним Законом: розширено коло суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення (наприклад, до них було віднесено і осіб, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов'язківу юридичних особахприватного права незалежно від організаційно-правової форми); запроваджено процедуру спеціальної перевірки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування тощо.

Протягом трьох років чинності цього Закону до нього було внесено численну кількість змін на підставі 13 законодавчих актів. До того ж, рішенням Конституційного суду України положення Закону щодо заборони особам, зазначеним у п. 1 ч. 1 ст. 4 (президент України, голова Верховної Ради та ін.), брати участь у загальних зборах підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, було визнано неконституційними.

Нова спроба приборкання корупції

Апогеєм такої «законодавчої активності» стало ухвалення Верховною Радою 14 жовтня 2014 року нового Закону, який дістав назву «Про запобігання корупції» та має бути введений в дію 26 квітня 2015 року. Зупинимось коротко на основних новелах вказаного Закону.

Законом передбачається створення нового центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, — Національного агентства з питань запобігання корупції (далі — Національне агентство).

Агентство утворюватиметься Кабміном і складатиметься з п’яти членів, які призначатимуться на посаду урядом строком на чотири роки за результатами конкурсу.

До складу конкурсної комісії увійдуть: 1) особа, визначена Верховною Радою за поданням парламентського комітету, до предмету відання якого належать питання боротьби з організованою злочинністю і корупцією; 2) особа, визначена президентом України; 3) особа, визначена Кабінетом міністрів України; 4) керівник спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби; 5) четверо осіб, запропонованих громадськими об’єднаннями, що мають досвід роботи у сфері запобігання корупції, які відбираються в порядку, визначеному Положенням про конкурс (ст. 5 Закону).

Очолюватиме Національне агентство голова, який обиратиметься строком на два роки з числа його членів. Одна й та сама особа не зможе обіймати цю посаду два строки поспіль. Основною формою роботи Національного агентства будуть засідання, які проводитимуться не рідше одного разу на тиждень.

Повноваження Національного агентства: проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади АР Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції; розроблення проектів Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання, здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії; організацію проведення досліджень з питань вивчення ситуації щодо корупції; здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та ін.

Окремі положення Закону стосовно діяльності Національного агентства є дещо сумнівними та юридично некоректними.

Закон чи КПК?

Виявивши ознаки корупційного правопорушення, Національне агентство надсилає висновок спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції. Цей висновок є обов’язковим для розгляду, про результати Агентство повідомляють не пізніше п’яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.

Однак тим самим порушуються приписи ч. 1 ст. 214 Кримінального процесуального кодексу України, відповідно до яких слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов’язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань та розпочати розслідування.

Крім того, у даному випадку незрозуміло, про який «висновок» може йтися у випадку виявлення Національним агентством ознак корупційного адміністративного правопорушення. Адже у ч. 2 ст. 13 Закону передбачено, що у таких випадках уповноважені особи Національного агентства повинні складати протоколи про відповідні адміністративні правопорушення з подальшою передачею їх до суду (див. також зміни до ст. 221 та 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

Таємничі «суб’єкти протидії»

Законом не передбаченодієвого правового механізму взаємодії Національного агентства із зазначеними вище «спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції», перелік яких до того ж у Законі відсутній. Можна лише здогадуватися, що у даному випадку йдеться про органи досудового розслідування, підрозділи, уповноважені на проведення оперативно-розшукових заходів та органи (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Загалом, враховуючи велику кількість вчинюваних корупційних правопорушень (у тому числі злочинів), неважко передбачити, що реальну боротьбу із ними будуть і надалі здійснювати «спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції». У свою чергу Національне агентство буде лише «проводити аналіз стану запобігання та протидії корупції в Україні», «організовувати проведення досліджень з питань вивчення ситуації щодо корупції», «координувати в межах компетенції методичне забезпечення та здійснювати аналіз ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції» тощо.

У такому випадку логічно постає питання щодо доцільності створення та існування нового державного органу. Тим більше, із можливістю створення необмеженої кількості його територіальних органів, територія діяльності яких може не збігатися з адміністративно-територіальним поділом (ч. 3 ст. 8 Закону).

Грошове утримання

Передбачений Законом рівень оплати праці членів та працівників апарату Національного агентства за рахунок держави значно перевищує навіть аналогічне забезпечення суддів. Посадовий оклад судді місцевого суду у 2014 році становить 10 мінімальних заробітних плат (12 180,00 грн). Оклад члена Національного агентства складатиме 19,5 мінімальних заробітних плат (23 571,00 грн). І це без урахування надбавки за вислугу років, доплати за ранг, премій та інших надбавок, передбачених Законом України «Про державну службу».

Посадовий оклад голови Національного агентства буде ще більшим і встановлюватиметься пропорційно до посадового окладу члена Національного агентства з коефіцієнтом 1,3. При цьому «формула обчислення» вказаного коефіцієнту Законом не передбачена.

Встановлені Законом розміри оплати праці голови та членів Національного агентства виглядають необґрунтованими, надто враховуючи сучасний економічний стан в державі.

Не менш спірним є й «прирівнювання» посадових окладів службовців апарату Національного агентства до рівня відповідних категорій посад Секретаріату Кабінету міністрів України. Адже тим самим їм надається «привілейоване становище» стосовно державних службовців інших центральних органів виконавчої влади, у яких посадові оклади є набагато нижчими.

Родичі близькі і не дуже, або Теща і свекруха як ближнє коло

Новим Законом України «Про запобігання корупції» значно розширюється перелік осіб, які для цілей цього Закону визнаються близькими. Так, окрім чоловіка, дружини, батька, матері, вітчима, мачухи, сина, дочки, пасинка, падчерки, рідного брата, рідної сестри, діда, баби, внука, внучки, прадіда, прабаби, правнука та правнучки, усиновлювача чи усиновленого, опікуна чи піклувальника, а також особи, яка перебуває під опікою або піклуванням відповідного суб’єкта, близькими особами визнаються також: зять, невістка, тесть, теща, свекор та свекруха.

Проте навіть якщо брати таку ступінь родинного зв’язку як прадід, прабаба та відповідно правнук і правнучка, а також включати до вказаного переліку пасинка та падчерку, то конфлікт інтересів можна буде виявити чи не у кожної особи, уповноваженої на виконання функцій держави тощо. Особливо це стосується невеликих населених пунктів, де більшість мешканців певною мірою пов’язані між собою відповідними родинними зв’язками.

Що ж стосується зятя, невістки, тестя, тещі, свекра та свекрухи, то у даному випадку взагалі, мабуть, не можна говорити про відповідну «близькість». Адже між суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення та вказаними особами не тільки відсутній родинний зв'язок, а й досить часто взагалі будь-які «родинні» відносини.

Крім того, віднесення вказаних осіб до категорії «близьких» автоматично розповсюджує на них дію статей Закону, відповідно до яких ці особи та їх майно перебувають під захистом держави. Зокрема, у разі надходження відповідної заяви від члена Національного агентстваоргани внутрішніх справ вживають необхідних заходів для забезпеченняйого близьких осіб, а також збереження їхнього майна. Крім того, шкода, завдана майну близьких родичів члена або працівника апарату Національного агентства у зв’язку з виконанням службових обов’язків, відшкодовується в повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету з наступним стягненням цієї суми з винуватих осіб у порядку, встановленомуЗаконом.

«Цінне» майно

Не менш суперечливими є окремі приписи Закону щодо інформації, яка має зазначатися у декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також порядок її оприлюднення.

По-перше, невиправданим є закріплення у ст. 46 Закону детального переліку усіх складових декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік. Тим більше, що у ч. 1 ст. 45 вказується на те, що форма такої декларації визначається Національним агентством.

По-друге, згідно з вимогами п. 3 ст. 46 Закону, в такій декларації мають зазначатися відомості про цінне рухоме майно, вартість якого перевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року, що належить суб’єкту декларування або членам його сім’ї на праві приватної власності, у тому числі спільної власності, або перебуває в її володінні або користуванні незалежно від форми правочину, внаслідок якого набуте таке право. При цьому ані в самому Законі «Про запобігання корупції», ані в чинному законодавстві загалом не міститься чіткого визначення або принаймні критеріїв віднесення того чи іншого рухомого майна до категорії «цінного».

Крім того, розмір мінімальної заробітної плати у 2014 році становить 1218,00 грн. Із урахуванням значних інфляційних процесів, які наразі відбуваються, та стрімкого зростання цін, 50 мінімальних заробітних плат (тобто, 60 900,00 грн) може коштувати, наприклад, газовий котел, або спальний гарнітур, кошти на який сім'я декларанта збирала протягом року. Тобто необхідно було б або відмовитися від «прив’язки» до розміру мінімальної заробітної плати на відповідний рік, який, як правило, значно «відстає» від реальної економічної ситуації в державі, або ж підвищити його розмір, наприклад, до 100 мінімальних заробітних плат.

Враховуючи наведене, дещо нелогічними виглядають приписи Закону, відповідно до яких дохід суб’єкта декларування, який перевищує 50 мінімальних заробітних плат, або придбання ним майна на таку суму визнається суттєвою зміною його майнового стану, який тягне за собою обов’язок такого суб’єкта у десятиденний строк з моменту отримання доходу або придбання майна письмово повідомити про це Національне агентство. Зазначена інформація вноситься до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті Національного агентства.

Привілеї для донощика: анонімність і «програма захисту свідків»

У розділі VІІІ Закону (у якому міститься лише одна ст. 53) запроваджується так званий інститут викривачів, тобто осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції. Зокрема, такий «статус» надається особі, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомляє про порушення вимог цього Закону іншою особою (ч. 1 ст. 53 Закону). При цьому повідомлення про порушення вимог цього Закону може бути здійснене працівником відповідного державного органу без зазначення авторства (тобто, анонімно).

Задля цього Національне агентство, а також інші державні органи, органи влади АР Крим, місцевого самоврядування повинні забезпечувати умови для повідомлень їх працівниками про порушення вимог цього Закону іншою особою, зокрема через спеціальні телефонні лінії, офіційні веб-сайти, засоби електронного зв’язку.

До того ж, зазначені викривачі перебувають під захистом держави. Зокрема, за наявності загрози життю, житлу, здоров’ю та майну осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, або їх близьких осіб у зв’язку із здійсненим повідомленням про порушення вимог цього Закону правоохоронними органами до них можуть бути застосовані заходи, спрямовані на захист від протиправних посягань, передбачені Законом України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві»

Така надмірнаоціночність вимог до інформації, що надаватиметься викривачами стосовно окремих суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, у системному взаємозв’язку із правом Національного агентства здійснювати моніторинг способу життя таких суб’єктів (ст. 51 Закону) може перетворитися на засіб «зведення рахунків» з політичними опонентами або призвести до безпідставних звільнень низки кваліфікованих працівників відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування.

Загалом найкращий антикорупційний закон буде дієвим та ефективним лише за умови високої правосвідомості борців з корупцією. Якщо ж члени та працівники Національного агентства, Національного антикорупційного бюро України та інші суб’єкти протидії корупції у своїй діяльності керуватимуться лише власними «інтересами», вони стануть нічим іншим, як ще однією ланкою в наявній корупційній системі нашої держави.