Закон підпорядкував Антикорупційне бюро президентові і створив умови для... корупційних зловживань

25 січня 2015 року має набути чинності Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі — Закон), ухвалений парламентом 14 жовтня цього року, на підставі якого буде створено новий державний правоохоронний орган. Національне антикорупційне бюро України (далі — Антикорупційне бюро) протидіятиме кримінальним корупційним правопорушенням, що вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

Антикорупційне бюро складатиметься з центрального та семи територіальних управлінь, гранична чисельність яких становитиме 700 осіб, у тому числі не більше 200 осіб начальницького складу.

Очолить новий правоохоронний орган директор, який призначатиметься на посаду за згодою Верховної Ради та звільнятиметься з посади президентом України. Строк його перебування на посаді становитиме 7 років без права висувати свою кандидатуру два рази поспіль. Кандидати на посаду директора визначатимуться Комісією з проведення конкурсу на зайняття посади директора Національного бюро, до складу якої увійдуть по три особи від президента України, Кабінету міністрів та Верховної Ради. За результатами конкурсу Конкурсна комісія повинна буде обрати трьох кандидатів, інформація про яких подаватиметься на розгляд президенту України для визначення одного.

Не заперечуючи необхідності посилення державних механізмів протидії корупції, cлід зазначити, що Закон не позбавлений суттєвих недоліків, здатних звести нанівець усі «добрі наміри» законодавця у даній сфері. Йдеться, зокрема, про таке.

1. Низка положень Закону в частині повноважень президента України не повною мірою узгоджується з вимогами ст. 106 Конституції України, у якій міститься вичерпний перелік його повноважень. Так, відповідно до приписів ч. 2 ст. 1 Закону Антикорупційне бюро утворюється президентом України відповідно до цього та інших законів України. Однак у ст. 106 Основного Закону відсутнє таке повноваження президента.

Те ж саме стосується й приписів Закону, якими на президента покладається обов’язок призначати на посаду (за згодою Верховної Ради України) та звільняти з посади директора Антикорупційного бюро (ч. 1 ст. 6 Закону), визначати трьох осіб для участі у Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади директора Антикорупційного бюро (п. 1 ч. 2 ст. 7 Закону), а також затверджувати Положення про Раду громадського контролю та порядок її формування (ч. 2 ст. 31 Закону).

Загалом вказані положення Закону, у системному взаємозв’язку із приписами ч. 5 ст. 7 Закону про те, що роботу Конкурсної комісії забезпечуватиме орган, що здійснює забезпечення діяльності президента України (тобто, його Адміністрація), дозволяють дійти висновку, що Антикорупційне бюро фактично буде підконтрольне президенту України. Отже, у такому випадку навряд чи можна говорити про незалежність та неупередженість майбутнього державного правоохоронного органу.

2. Згідно з ч. 4 ст. 10 Закону, на осіб начальницького складу Антикорупційного бюро поширюється положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ та Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України. Отже, у такому випадку начальницький склад Антикорупційного бюро має підпорядковуватися міністрові внутрішніх справ України. Зокрема, відповідно до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, саме останньому належить право: застосовувати заохочення, передбачені цим Статутом, до всіх осіб рядового і начальницького складу та накладати дисциплінарні стягнення на вказаних осіб; встановлювати порядок проведення службового розслідування з метою з'ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу та ін.

Що ж стосується Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ (затверджене постановою Кабінету міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114 з наступними змінами і доповненнями), то його приписи взагалі «ідуть у розріз» із вимогами закону щодо вказаної категорії осіб. Так, наприклад, відповідно до вказаного Положення особам, які перебувають на службі в органах внутрішніх справ і належать до середнього начальницького складу, присвоюються такі спеціальні звання: молодший лейтенант міліції, лейтенант міліції, старший лейтенант міліції, капітан міліції та ін. (п. 2). У свою чергу, у п. 1 ч. 1 ст. 11 Закону йдеться про лейтенанта, старшого лейтенанта та капітана Національного антикорупційного бюро України.

До того ж, у п. 27 згаданого вище Положення передбачено, що перше спеціальне звання середнього і старшого начальницького складу та спеціальні звання до полковника міліції, полковника внутрішньої служби включно присвоюються міністром внутрішніх справ. З огляду на це вважаємо, що навряд чи вказані приписи на практиці можна буде розповсюджувати й на начальницький склад Антикорупційного бюро.

3. Відповідно до приписів розглядуваного Закону Антикорупційне бюро визнається одним із органів досудового розслідування, який буде провадити відповідні гласні та негласні слідчі (розшукові) дії у межах кримінальних проваджень щодо низки так званих «корупційних злочинів». При цьому Антикорупційному бюро надаються більш широкі повноваження, аніж іншим органам досудового розслідування, про які йдеться у ст. 216 Кримінального процесуального кодексу України (далі — КПК). Так, наприклад, у п. 6 ч. 1 ст. 17 Закону визначається, що Антикорупційне бюро має право на підставі відповідного рішення суду на строк до 10 діб опечатувати архіви, каси, приміщення (за винятком жилих) чи інші сховища. При цьому жодних підстав, за яких Антикорупційне бюро може здійснювати такі виключні заходи, у Законі не наводиться.

Натомість органи та співробітники Служби безпеки України можуть вчиняти аналогічні дії лише у разі проведення заходів щодо боротьби з тероризмом і фінансуванням терористичної діяльності і лише у разі загрози знищення, приховування або втрати предметів чи документів, які можуть бути використані в розкритті та розслідуванні злочинної діяльності (див. п. 6 ч. 2 ст. 25 Закону України «Про Службу безпеки України»).

На наш погляд, неприпустимо ставити в таке нерівне становище органи досудового розслідування стосовно одних і тих самих повноважень. До того ж, тим самим фактично визнається, що розслідування корупційних злочинів та притягнення до відповідальності осіб, що їх вчинили, є більш важливим, аніж здійснення кримінального провадження, наприклад, щодо фактів вчинення терористичного акту чи фінансування тероризму.

Загалом, конкретні повноваження відповідних державних органів (їх структурних підрозділів чи посадових осіб) щодо провадження досудового розслідування та здійснення оперативно-розшукових, розвідувальних, контррозвідувальних заходів мають визначатися у КПК, законах України «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про контррозвідувальну діяльність» та ін., а не у нормативно-правових актах, у яких визначається правовий статус таких державних органів.

4. Чинним КПК передбачено створення Державного бюро розслідувань (далі — ДБР), слідчі якого згідно з вимогами ч. 4 ст. 216 Кодексу уповноважуються здійснювати досудове розслідування усіх кримінальних правопорушень, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про державну службу», особами, посади яких віднесено до 1–3 категорій посад, суддями та працівниками правоохоронних органів.

У свою чергу, після набрання чинності розглядуваним Законом (із урахуванням його Прикінцевих положень) складеться ситуація, за якої досудове розслідування корупційних злочинів: 1) які вчинені «високопосадовцями» (народними депутатами України, міністрами, суддями та ін.), керівниками суб’єктів великого підприємництва (у статутному капіталі яких частка державної або комунальної власності перевищує 50%); 2) якщо розмір предмета злочину або завданої ним шкоди дорівнюватиме або перевищуватиме суму, яка в 500 і більше разів перевищує мінімальну заробітну плату, встановлену на відповідний рік; 3) передбачених ст. 369 «Пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі», ч. 1 ст. 369–2 «Зловживання впливом» Кримінального кодексу України, вчинених щодо народного депутата України, прем’єр-міністра, члена Кабінету міністрів та ін. осіб, про які йдеться у п. 1 ч. 5 ст. 216 КПК (у редакції Закону), буде провадитися слідчими Антикорупційного бюро. У той же час кримінальні провадження щодо усіх інших злочинів, вчинених тими самими особами, будуть підслідні Державному бюро розслідувань, а усі корупційні злочини, вчинені особами, які не є «високопосадовцями», — органам внутрішніх справ.

Тобто різниця між повноваженнями даних органів досудового розслідування буде полягати лише у суб'єктному складі вчинюваних діянь. Так, наприклад, якщо корупційний злочин вчинить суддя Конституційного суду України, то досудове розслідування у таких кримінальних провадженнях буде провадити Антикорупційне бюро. У свою чергу, якщо аналогічний злочин вчинить державний службовець III категорії апарату КСУ, то таке розслідування буде здійснюватися Державним бюро розслідування.

У такому випадку логічно постає питання доцільності паралельного існування означених вище двох органів досудового розслідування.

5. Дещо сумнівними видаються приписи Закону стосовно надання можливості додаткового фінансування Антикорупційного бюро за рахунок допомоги в межах проектів міжнародної технічної допомоги (ч. 1 ст. 24), адже відповідно до вимог ст. 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених законом про державний бюджет України на відповідний рік.

Принагідно звертаємо увагу, що відповідно до п. 2, 3 Порядку залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги, затвердженого постановою Кабінету міністрів від 15 лютого 2002 року №153, міжнародна технічна допомога — це фінансові та інші ресурси та послуги, що відповідно до міжнародних договорів України надаються донорами (іноземна держава, уряд та уповноважені урядом іноземної держави органи, іноземний муніципальний орган або міжнародна організація, що надають міжнародну технічну допомогу відповідно до міжнародних договорів України) на безоплатній та безповоротній основі з метою підтримки України. Тобто міжнародна технічна допомога може залучатись не тільки у вигляді будь-якого майна, необхідного для забезпечення виконання завдань проектів (програм), яке ввозиться або набувається в Україні, робіт і послуг та прав інтелектуальної власності, а й фінансових ресурсів (грантів) у національній чи іноземній валюті.

З огляду на це, закріплення можливості такого додаткового фінансування діяльності Антикорупційного бюро створює реальні передумови для значних корупційних зловживань з боку його керівництва.

Загалом, підводячи підсумок наведеному вище, можна констатувати, що навряд чи таке негативне явище як корупція можна подолати лише шляхом створення нового державного органу, який до того ж виконуватиме ті самі функції, які наразі входять до компетенції інших правоохоронних органів (міліції, СБУ та ін.).