Антикорупційні закони: зброя, якою треба навчитися користуватися

Оптимісти вважають, що 14 жовтня Україна почала жити в новій реальності. Саме цього дня Верховна Рада прийняла пакет антикорупційних законів. Серед них закон про запобігання корупції, що передбачає створення спеціального органу — Національної комісії з питань запобігання корупції. Відповідно до цього закону, також буде створено Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні злочини. Депутати також підтримали законопроекти про створення Національного антикорупційного бюро, що володіє достатніми повноваженнями для доступу до будь-якої фінансової інформації, а також проведення спеціальних оперативно-розшукових та слідчих заходів. Ті самі оптимісти сподіваються, що цей орган може почати працювати вже через півроку, а ризик підкупу його співробітників буде зведений до мінімуму завдяки передбаченому ретельному підбору кадрів і досить високим зарплатам. Зі слів президента України Петра Порошенка, призначення керівника Антикорупційного бюро відбудеться найближчим часом «вперше в Україні за абсолютно прозорою процедурою та буде погоджено з громадськими організаціями». Парламентарії також схвалили законопроекти про Антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки та про протидію відмиванню доходів.  Також підтримали закон, що зобов'язує українські компанії розкривати своїх реальних власників, що дасть змогу виявляти чиновників — справжніх власників нерухомості, а також відкриє доступ до реєстру прав на нерухомість.

Менш оптимістично налаштовані експерти кажуть про те, що антикорупційні закони, які підтримали парламентарії, зазнали суттєвих змін у профільному комітеті і немає гарантії, що Антикорупційне бюро буде справді незалежним чи не стане каральним органом. Незважаючи на численні «але», переважна більшість експертів одностайні: прийняття цих законів — величезний крок уперед, проте самі закони не вирішують проблему корупції. Це лише зброя, якою треба навчитися користуватися. А вивчення досвіду інших країн дало б змогу не повторювати чужих помилок.

Україна вже багато років поспіль є однією з найбільш корумпованих країн у Європі, а відповідно до Індексу сприйняття корупції, в 2013 році наша країна посіла 144 місце (серед 177), стабільно залишаючись у групі «підвищеного ризику» з Камеруном, Нігерією, Центральною Африканською Республікою та Папуа Новою Гвінеєю. Часто корупцію розглядають як продукт традиційної місцевої культури, тобто як щось непереборне. Але позитивний досвід країн, наприклад Грузії, якій вдалося зробити прорив у цій сфері, перемістившись із 85-го (у 2002 році) на 55-е місце (у 2013) за рівнем корупції, також свідчить, що за бажання порочне коло розірвати все-таки можна.

Що ж змушує антикорупційний механізм працювати? Один із головних принципів — участь громадськості. Українці впевнені, що саме державі відведена першочергова роль у боротьбі з корупцією. У той час як у європейських країнах більшість опитаних вважають, що це обов'язок кожного громадянина. Саме в цьому криються кардинальні відмінності. Якщо кожен дев'ятий із десяти жителів, наприклад, Швейцарії чи Норвегії готовий повідомляти про випадки корупції, то 74% українців заявляють, що не готові цього робити*.

Свого часу в багатьох країнах усвідомили, що для ефективної боротьби з цією проблемою слід не тільки створювати державні інститути, а й кардинально змінювати ставлення до неї громадян. «Подолати менталітет мовчання» — одне з гасел латвійського досвіду боротьби з корупцією, першочерговим завданням якого було подолання толерантності людей до цієї проблеми. Схожим шляхом пішли і в Польщі: польський уряд запровадив «Антикорупційну громадську картку», де в дуже доступній формі пояснювалося антикорупційне законодавство та чітко вказувалося, куди звертатися при виявленні тих чи інших випадків. Так само вчинила і Грузія, провівши Революцію ментальності: якщо в 2002 році 90% грузин давали хабарі, то в 2013-му тільки 4% заявили, що робили це. До того ж Грузії вдалося позбутися більшості корупційних схем із видачі дозволів та реєстрації прав, які зазвичай і «годують» чиновників.

В Україні корупція часто розглядається нашими громадянами як стратегія виживання і найлегший спосіб досягти бажаного. Кожен третій українець дає хабар, вважаючи, що в іншому разі питання не буде вирішено; 28% таким чином прискорюють процес; 6% — щоб менше платити, і кожен третій дає хабар на знак подяки. Водночас, згідно з дослідженнями, проведеними Інститутом світової політики, з кожним роком в Україні зростає кількість тих, хто готовий боротися з корупцією. Так, у 2013 році (опитування проводилося до Євромайдану) 68% опитаних заявили, що готові вийти на протест проти корупції, а на Євромайдані половина респондентів зазначили, що вийшли для того, щоб змінити життя в країні. Але коли йдеться про необхідність повідомити про корупційні дії, чимало наших співгромадян вважають це доносом, тобто в нашому суспільстві все ще працюють радянські стереотипи. До того ж, багато хто (63%) вважають, що це нічого не змінить. А 24% бояться наслідків.

Другим важливим принципом боротьби з корупцією є прозорість процедур, відкритість та доступ до інформації. У країнах, які не так давно стали на шлях боротьби з цією проблемою, зазвичай жорсткіше антикорупційне законодавство. Більш досвідченим у цьому питанні країнам контроль з боку держави практично не потрібен, суспільство саме контролює цей процес, маючи відкритий доступ до інформації. Наприклад, на сайті Європейського парламенту можна побачити, які подарунки отримував депутат (докладний опис, фото, ціна, від кого і т. д.). Наприклад, подарунки понад 150 євро він не може прийняти особисто. На сайті за бажання можна знайти детальний опис усіх поїздок парламентаріїв. Уявити, що українські депутати будуть настільки детально інформувати не тільки Верховну Раду, а й викладати цю інформацію у вільному доступі, поки що складно. На сайті Конгресу США ви також зможете знайти такі подробиці. До того ж, член парламенту, збираючись у поїздку, оплачувану третьою стороною, має отримати спеціальний дозвіл у комітеті етики й чітко аргументувати необхідність прийняття такої пропозиції. Про те, що суспільство пильнує, свідчать наочні приклади. Один із останніх — скандал, що розгорівся торік, коли член Конгресу полетів у Лас-Вегас не за свій рахунок... І випадок у британському парламенті трирічної давнини: кілька членів парламенту приховали те, що використовували бюджетні кошти для оренди власного офісу, мова йшла про декілька десятків тисяч фунтів стерлінгів. Тепер порівняймо: 36 тисяч євро — стільки коштує кухня британського прем'єра Девіда Кемерона, за що він зазнав дуже жорсткої критики з боку всезнаючої преси; та 30,66 млн євро — вартість люстр у Межигір'ї.

«Є достатньо доказів, які свідчать про те, що неважливо, наскільки жорстким є покарання, важлива невідворотність покарання за корупційні злочини, — вважає голова правління «Transparency International Ukraine» Андрій Марусов. — Приклад Китаю, який зробив акцент на покаранні (де за кілька останніх років за корупцію були розстріляні кілька тисяч осіб, але це зовсім не викоренило проблеми), показав, що навіть такий дуже жорсткий підхід спрацьовує недостатньо». Головне, щоб ланцюжок була нерозривним: злочин — покарання. З останніх прикладів: торік міністр транспорту Польщі Славомир Новак пішов у відставку тому, що не задекларував годинник вартістю 5500 доларів. Тепер йому загрожує до трьох років тюремного ув'язнення.

Європейський союз щорічно вимірює рівень корупції в країнах-членах. Найнижчий показник у країнах так званої старої демократії — західноєвропейських. Найвищі показники у країн Східної Європи, в Румунії, Болгарії, Балканських державах. Тобто там, де боротьба з корупцією має набагато коротшу історію. Експерти вважають, що досвід саме цих країн найбільш прийнятний для України.

Молдова, яка набагато далі просунулася порівняно з Україною в цій сфері (там вже діє антикорупційне бюро), вже зіштовхнулася з першими проблемами. Незважаючи на те, що цій країні вдалося провести чимало успішних реформ у різних сферах, саме боротьба з корупцією поки що часто-густо зазнає невдач. У 2013 році Національний центр по боротьбі з корупцією відкрив 400 кримінальних справ, однак, коли вони доходили до суду, виносилися символічні покарання, а згодом корупціонери знову займали державні посади. Що ще раз доводить, що без чесної судової системи, яка працює в тісній кооперації з антикорупційним бюро, вирішити цю проблему неможливо. До того ж, боротьба з корупцією стоїть в основі всієї піраміди — ефективності будь-яких реформ.

Країни, що ведуть активну боротьбу з корупцією, насамперед орієнтуються на людей, що працюють на державних посадах, які отримують бюджетні кошти. Це стосується не тільки чиновників. Наприклад, у Канаді професор університету повинен декларувати свої доходи і витрати (цю інформацію можна побачити у вільному доступі), щоб показати, наскільки доход відповідає затратам. Ця модель, звісно, заслуговує на увагу. Однак, спочатку слід створити систему мотивації в кожній сфері (переглянути рівень зарплат), спростити процедури взаємодії бізнесу з державою, громадян із державою, тобто знищити спокуси. Наприклад, Норвегія пішла ще далі в цьому питанні: кожен громадянин цієї країни зобов'язаний розміщувати власну податкову декларацію у відкритому доступі.

«Проблема в тому, що переважна більшість українського населення не бачить матеріального зв'язку з державою — тобто, податків. Адже велика частина людей не зобов'язані особисто подавати податкові декларації, — вважає А.Марусов. — Наприклад, на Маріупольському металургійному комбінаті ім. Ілліча протягом 10 років усім працівникам не доплачували невелику частку заробітної плати, не індексували інфляцію. Тобто величезна кількість людей не дивилися у відомості власної зарплати. І тільки минулого року розгорівся скандал. В суд пішли тисячі позовів від колишніх і нинішніх працівників комбінату. Спочатку менеджмент заводу відмовлявся їх задовольняти, але потім, коли пішли перші позитивні рішення суду, їм довелося піти на поступки. Якщо ми не введемо обов'язкове декларування (як це існує в багатьох країнах), якщо не буде чіткого розуміння, що частина податків іде на місцеве самоврядування, а частина — загальнодержавний податок, матеріального зв'язку з державою не буде. Саме тому українці в своїх бідах в першу чергу звинувачують парламент, президента, депутатів. Хоча більшість локальних проблем є відповідальністю місцевих депутатів та адміністрації. Є хороша приказка серед соціологів і політологів: поки українські громадяни не знатимуть, хто є їхнім місцевим депутатом, ні демократії, ні справжньої боротьби з корупцією в нашій країні не буде».

В Україні часто можна спостерігати парадоксальну ситуацію: якщо депутат або держслужбовець був помічений у корупційних схемах, це зовсім не означає, що він не отримає високий відсоток на виборах або його кар'єра буде зруйнована. Цим українці кардинальним чином відрізняються від європейців. У нашій країні викриття темних плям у біографії не обов'язково призведе до того, що ця людина зникне з української політики. Українці, вимагаючи прозорості, повинні бути готовими закликати до відповіді чиновників. Адже коли така людина знову повертається на політичну арену, виникає питання: наскільки щирими були ми, громадяни України, у своїх вимогах щодо змін у владі.

В статті використані дослідження Інституту світової політики