Законопроект о разоблачителях коррупционеров: достойная цель, сомнительное исполнение

Недавно был представлен законопроект «О защите разоблачителей и раскрытии информации о вреде или угрозе общественным интересам». Авторы нормативного акта убеждают в его общественной необходимости. Мол, он станет важным инструментом в антикоррупционной повестке дня. Правда, юристы не разделяют такого оптимизма. По их убеждению, принятие этого законопроекта может повлечь вал необоснованных сообщений, которыми нечестные граждане будут пытаться шантажировать работодателей. Также он может способствовать разглашению государственной тайны, поскольку разоблачитель сам будет определять, кому предоставить информацию.

Защитить информатора

Общеизвестно, что доказательства по делам о коррупционных правонарушениях зачастую предоставляются информаторами. Благодаря им в информационном пространстве разгоралось множество скандалов, которые нанесли удар по репутации не одного политика и чиновника.

Итак, сейчас речь идет не о так называемых тайных агентах, которые являются сотрудниками правоохранительных органов или служб внутренней безопасности, а о всех сознательных гражданах, которым стали известны факты коррупции. Это могут быть не только государственные служащие, но и работники финансовых учреждений, учебных заведений, фирм, связанных с госзакупками, и т. п.

«Этот законопроект разрабатывался с целью помочь гражданам независимо от места работы (школа, университет, медицинское учреждение и т. п.) выявлять факты коррупции, сообщать общественно важную информацию и получать дополнительную защиту, — рассказывает соавтор законопроекта, народный депутат Светлана Залищук. — Это дополнительный антикоррупционный инструмент в руках людей. Этот законопроект важен еще и потому, что во многих европейских странах есть подобные нормативные акты. Именно они являются необходимым кирпичиком в формировании культуры раскрытия информации, разрывающей круговую поруку. Формирование этой культуры должно стать шагом в усилении борьбы с коррупцией. Сегодня в политике, университетах, на предприятиях появляется много независимых людей, для которых борьба с коррупцией становится ценностью, ради которой они готовы пойти на определенные жертвы. Мы считаем, что этот закон, в случае его принятия, станет инструментом в руках этих людей».

Впрочем, адвокаты видят в законопроекте и немало спорных моментов. Так, п. 16 ст. 20 предлагается предоставлять денежную компенсацию лицам, потерявшим работу в результате раскрытия информации о вреде или угрозе общественным интересам, за счет средств специального фонда государственного бюджета — но не указано, в каких именно случаях, в каком размере и в пределах какого срока.

«Ч. 1 ст. 2 предусмотрено право уполномоченного по правам человека по ходатайству разоблачителя, или члена семьи, или Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции в течение 10 дней признать разоблачителем лицо, находящееся под предварительной защитой. Вот только не прописаны последствия непризнания такого лица разоблачителем, например, будут ли взиматься взыскания за предоставление необоснованной защиты, — отмечает адвокат Тамила Алексик. — Ч. 2 ст. 22 предусмотрено право признать разоблачителем лицо, которое способствовало или оказывало помощь в раскрытии информации. Предписания указанных статей проекта могут привести к злоупотреблениям с целью получения денежного вознаграждения. А ст. 23 предусмотрено, что актами реагирования являются предписание, требование, однако срок для выполнения такого акта реагирования установлен только для предписания».

Каналы для разоблачителей

В Украине потенциальных разоблачителей зачастую останавливает нежелание связываться с отечественной бюрократической системой. Поэтому законопроектом предлагается облегчить механизм предоставления информации о коррупции или других правонарушениях. Для этого создаются специальные каналы раскрытия информации, они могут быть внутренние, регулярные и внешние.

Внутренние каналы создаются в субъектах властных полномочий, коммунальных предприятиях, банках, кредитных союзах и других юридических лицах, участвующих в процедурах публичных закупок.

Если разоблачитель хочет предоставить информацию через регулярный канал, тогда он обращается к уполномоченному Верховной Рады по правам человека или органу, в компетенцию которого входит рассмотрение и принятие решений по вопросам, по которым раскрывается соответствующая информация. Это может быть Национальное антикоррупционное бюро, Национальное агентство по предотвращению коррупции, органы прокуратуры, предварительного расследования, уполномоченные лица которых имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях. А также органы, ответственные за осуществление контроля над соблюдением законов в ответственных сферах (Высший совет юстиции, Высшая квалификационная комиссия судей Украины) и другие органы, уполномоченные на рассмотрение вопросов и принятие решений о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности, юрисдикция которых распространяется на территорию не менее одного района, города, района в городе.

Внешние каналы. Речь идет о разглашении определенной информации через любых физических или юридических лиц, в том числе через средства массовой информации, общественные объединения, журналистов, профессиональные союзы и т. п.

«По моему мнению, одним из негативных положений законопроекта является то, что разоблачитель самостоятельно определяет, какие каналы использовать для раскрытия информации о вреде или угрозе общественным интересам, — отмечает Т. Алексик. — Кроме случаев, прописанных в ст. 9, где указано, что разоблачитель может использовать внешние каналы раскрытия информации в том случае, если имеет обоснованное убеждение, что внутренние и регулярные каналы не привели к эффективным результатам в установленный для ее проверки срок. Или если человек считает, что внутренние каналы не будут эффективными, поскольку информация, раскрываемая в соответствии с законом «Об информации», считается предметом общественного интереса и право общественности знать ее превышает вред или угрозу общественным интересам».

Эти каналы создаются для того, чтобы человек мог не вставая с рабочего места обратиться к уполномоченному лицу и знал, что эта информация будет принята, рассмотрена, а сам докладчик получит соответствующую защиту.

Уважение или презрение?

В Украине, конечно, есть проблема с негативным отношением к разоблачителям. Многие украинцы все еще помнят времена, когда человека, информирующего силовые структуры о правонарушениях, презрительно называли стукачом. На самом деле люди, которые откровенно демонстрируют негативное отношение к коррупции и помогают разоблачить взяточников, по мнению авторов законопроекта, должны вызывать уважение.

«Что касается положительных моментов законопроекта, то это прежде всего попытка урегулирования такой сферы общественных отношений, как предоставление информации об угрозе общественным интересам, — отмечает юрист Кирилл Казак. — В европейских странах такая практика является нормой, и ее применение себя оправдывает. Однако в условиях тотальной коррупции, беспорядка в государственном аппарате применение такого закона в случае принятия может привести скорее к отрицательным последствиям, чем к положительным. Отсутствие уверенности в конфиденциальности, соблюдении гарантий разоблачителей от разглашения их данных будет серьезным препятствием для соответствующих сообщений. Люди будут бояться информировать государственные органы из-за страха быть пойманными. Кроме того, украинский менталитет, согласно которому доносить — это плохо, тоже будет иметь существенное негативное влияние на реализацию этого закона».

По мнению разработчиков законопроекта, одним из главных его преимуществ является то, что в соответствии с ним предоставляется физическая защита разоблачителям, гарантии непривлечения к юридической ответственности, а также наличие финансовых стимулов (10% от средств, которые были возвращены в бюджет благодаря раскрытию разоблачителем информации). Кроме того, по желанию за разоблачителем сохраняется его рабочее место.

«Концепция защиты разоблачителей имеет иностранное происхождение и еще не вошла в ментальность украинцев, — убежден эксперт Тарас Шевченко. — Законы могут действовать при комплексном подходе к решению затронутой проблематики. Мы обязаны разработать целостное и эффективное антикоррупционное законодательство, и это невозможно без защиты разоблачителей и мощной судебной системы».

К. Казак предостерегает, что граждане могут злоупотреблять этим законом в собственных целях. «По моему мнению, принятие этого законопроекта может спровоцировать всплеск необоснованных сообщений от недобросовестных граждан, которые захотят таким образом достичь своей корыстной цели, — отмечает К. Казак. — Например, отомстить руководству на работе, или тем, на кого просто имеют зуб. Также нельзя исключать, что этот механизм может стать средством влияния или контроля над субъектами, подпадающими под его действие. Возможны и провокации определенных ситуаций с целью получения компрометирующих данных на некоторых лиц, которые интересны государственному аппарату. Кроме того, в условиях слияния политики, государства и бизнеса благодаря этому законопроекту возможны даже заказные проекты для устранения конкурентов в политике, экономике и т. д.».

С другой стороны, конечно, есть определенная надежда на превентивную роль, которую мог бы сыграть законопроект в случае его принятия, — возможно, кого-то такие риски и удержат от совершения коррупционных деяний.

В то же время возникают вопросы о надежности защиты государственной тайны. По мнению адвоката Т. Алексик, этот нормативный акт может повлечь разглашение государственной тайны, поскольку разоблачитель самостоятельно определяет каналы раскрытия информации. А ограничения, предусмотренные ст. 9, носят формальный характер. Возьмем к примеру ситуацию, когда нет внутренних каналов раскрытия, то есть со вступлением в силу такого закона, в случае, если к этому времени не будут сформированы внутренние каналы раскрытия информации. Вот и получается, что любой, кто имеет доступ к государственной тайне и считает, что раскрытая им информация несет вред или угрозу общественным интересам, может свободно открыть ее представителям внешних каналов, тем более что перечень последних недостаточно конкретизирован. К тому же благодаря этому законопроекту разоблачитель уклоняется от уголовной ответственности за разглашение государственной тайны, а доказательства, полученные таким образом, должны приниматься во внимание судом.

Поэтому очевидно, что этот законопроект — один из огромного количества сырых, недоработанных инициатив. Над ним еще следует тщательно поработать, чтобы он действительно принес пользу обществу, а не просто предоставил всем желающим лазейки для грязных заработков.