Право на мирные собрания — европейский подход и украинские законопроекты

Право на свободу мирных собраний является фундаментальным, гарантированным Конституцией Украины: «Граждане имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления» (ст. 39).  Но в Украине до сих пор нет закона, регулирующего проведение такого собрания.

Насущную необходимость принять положение о свободе мирных собраний отмечают и международные органы. В деле «Веренцов против Украины» заявитель был признан виновным за то, что «нарушил порядок организации и проведения демонстрации», и приговорен к трем суткам административного задержания на основании положений Кодекса об административных правонарушениях. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) принял решение, что в условиях, когда нет никаких четких и предсказуемых законодательных положений о регламентировании порядка организации и проведения демонстраций, осуждение заявителя за нарушение несуществующей процедуры несовместимо со ст. 7 (никакого наказания без закона) и ст. 11 (свобода собраний и объединений) Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Кроме того, ЕСПЧ постановил, что нарушение в соответствии с этими статьями «следует из законодательного пробела относительно свободы собраний, который остался в украинской правовой системе в течение более чем двух десятилетий». В деле Шмушковича ЕСПЧ аналогичным образом установил нарушение ст. 11 ЕСПЧ из-за штрафа, наложенного на заявителя за якобы несвоевременное сообщение о пикете, который он организовал в 2009 году, когда отсутствовали четкие и предсказуемые законодательные положения, регулирующие порядок организации и проведения демонстраций.

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) предоставила по просьбе Украины заключение о проектах законов, касающихся гарантий свободы мирных собраний (законопроекты №3587 и №3587-1). Совместное заключение было принято Венецианской комиссией на пленарном заседании в Венеции в октябре 2016 года.

Рекомендации для законопроектов, в частности, содержат следующие пункты:

— определения собраний, предусмотренные в обоих законопроектах, должны быть сужены. Термин «событие» в этих определениях следует заменить словами «собрание людей для экспрессивных целей», что является неотъемлемой частью концепции собраний;

— согласие относительно ограничения свободы собраний должно быть исключено из обоих проектов законов;

— исключения из правила, согласно которому только суды могут налагать ограничения на свободу собраний, должны быть представлены в обоих проектах;

— правоохранительные органы должны иметь право налагать определенные необходимые и пропорциональные ограничения на собрания без судебного приказа. В проектах законов должны быть изложены условия, при которых правоохранительные органы в определенных случаях могут применять принуждение;

— следует четко определить список собраний, не требующих уведомления, в том числе небольших и спонтанных собраний;

— нужно указать орган, который должен быть уведомлен о таком собрании до начала его проведения. Единый подход является более предпочтительным, чем множество уведомлений органов, указанных в проекте закона;

— требование о том, что сообщение должно содержать информацию о «цели собрания», следует исключить. Неправильная оценка в уведомлении в части количества участников и продолжительности собрания не должна иметь негативных последствий для права на свободу мирных собраний;

— ссылки о необходимости «специального разрешения» в случае временного ограничения дорожного движения должны быть удалены.

Довольно объемное заключение содержит целый ряд других весьма интересных констатаций Венецианской комиссии, подборку которых «Ракурс» подготовил для своих читателей.

Защите подлежат только мирные собрания. Собрание должно считаться мирными, если их организаторы имели мирные намерения и проведение собрания не носит насильственного характера. Однако, как отметил ЕСПЧ по делу Швабе и М. Г. против Германии, «нельзя отбирать право экстремистов с насильственными намерениями, которые не являются членами организационной группы, присоединиться к демонстрации. Даже если существует реальная опасность публичной демонстрации в результате беспорядков и в результате событий, находящихся вне контроля тех, кто организует такие собрания». Таким образом, спланированное собрание ряда лиц в государственном или частном пространстве для выражения общих целей должно считаться мирным собранием даже в тех случаях, когда определенные участники не являются мирными, и все действия, предпринятые правительством, в том числе меры разгона и запрета, должны соответствовать принципу необходимости и пропорциональности. Таким образом, ссылки на мирный характер мероприятия в определении «собрание», содержащемся в обоих проектах, не должны привести к полному отказу от предусмотренной законом защиты в случаях, когда есть только спорадические проявления немирной деятельности некоторых участников собраний.

Тот факт, что собрание запрещено законом, не означает, что оно не может быть проведено с целью выражения своего мнения. В таком случае участники такого собрания должны рассматриваться как осуществляющие свое основное право на свободу собраний. Тот факт, что собрание считается незаконным со стороны власти (например, из-за отсутствия предварительного уведомления), не является достаточным основанием, чтобы отрицать право на свободу собраний. Кроме того, термин «мирное» следует толковать как поведение, которое может раздражать или оскорблять, а также поведение, которое временно мешает или препятствует деятельности третьих лиц, которые могут считаться нелегалами в соответствии с внутренним законодательством.

Уведомление о спонтанном собрании не может быть подано в течение срока, установленного законом. Однако определение «спонтанного собрания» должно четко и ясно указывать, почему спонтанное собрание без предварительного уведомления все равно будет легитимным и законным. В частности, полезно будет добавить, что немедленный отклик на наступление определенного события не может быть отложен и в результате процедуру уведомления, предусмотренную законом, практически невозможно осуществить.

Проектом предусмотрено, что «только организаторы мероприятия (или участники события, организуемого без организатора) имеют право определять, является ли событие мирным собранием». Содержание этого положения не совсем четкое. Неприемлемо считать, что только организатор или участники собрания должны иметь исключительное право решать, является ли собрание мирным. Поскольку бремя доказывания насильственных намерений организатора демонстрации лежит на власти. Государственные и правоохранительные органы должны иметь право решать вопрос о том, мирный или не мирный характер имеет собрание, чтобы принять необходимые меры для предотвращения преступлений. Такое решение должно основываться на объективной оценке ситуации, и должна быть возможность обжаловать его в суде.

Организаторам или участникам собрания не должно быть предоставлено полное право по своему усмотрению определять, может лицо или не может считаться участником собрания. В любом случае права участников собрания не должны зависеть от решения, принятого организатором.

Как указано в Общих руководящих принципах относительно свободы собраний, «в соответствии с международным правом в области прав человека в национальном законодательстве нет необходимости требовать предварительного уведомления о собрании». Однако ст. 6 не соответствует ст. 39 Конституции Украины, предусматривающей, что «граждане имеют право собираться мирно, о чем заблаговременно извещать органы исполнительной власти или органы местного самоуправления». Более того, в своем Решении от 19 апреля 2001 года относительно официального толкования ст. 39 Конституции Конституционный суд Украины считает, что эта статья предусматривает: «организаторы мероприятий обязаны заранее сообщить указанные выше органы и сделать это в приемлемые сроки до начала мероприятия».

«Обеспечение безопасности участников» не может рассматриваться как единое обоснование для требования об уведомлении. Целью уведомления является и должно быть: позволить государству обеспечить необходимые меры для облегчения свободы собраний и охраны общественного порядка, общественной безопасности и права на другие свободы. Например, даже если собрание со значительным числом участников не вызывает каких-либо вопросов безопасности, оно все еще может вызвать нарушения правил дорожного движения и прав других лиц, которые могут потребовать мер, необходимых для обеспечения альтернативных маршрутов.

Во-вторых, непонятно, кто должен оценить, есть ли необходимость, требующая уведомления об «обеспечении безопасности участников». Хотя проект ст. 6 не дает организаторам права определять этот вопрос, прочитав это положение вместе со ст. 5 («только организатор мероприятия имеет право определять, является ли событие мирным собранием») и ст. 16 («отсутствие уведомления о проведении собрания не может рассматриваться как основание для ограничения свободы собраний»), создается впечатление, что у организатора будет полная свобода действий, чтобы решить, нужно уведомление или нет. Если такая интерпретация верна, то это решение не является идеальным, поскольку организаторы, как правило, не имеют достаточного опыта и информации по вопросам безопасности, которые могут возникать в процессе собрания. В любом случае, если украинский законодатель желает сделать уведомление о собрании необязательным, то в соответствии с международными стандартами и в интересах последовательности первым шагом было бы правильно внести изменения в этом вопросе в Конституцию.

Требование к организаторам сообщить о продолжительности собрания может быть законным, однако информация о точной продолжительности собрания кажется чрезмерной.

Неверно указанное количество участников не должно иметь негативных последствий для реализации права на свободу собраний участников.

Положениями ст. 13 проекта закона №3587 предусмотрено, что власть должна немедленно предоставить организатору письменное подтверждение о получении уведомления с указанием времени его получения. То есть несвоевременное подтверждение будет равносильно принятию условий, содержащихся в уведомлении. Кроме того, ст. 13 предусматривает, что власть не имеет права отказать в регистрации уведомления о проведении собрания и должна зарегистрировать уведомление.

Ст. 9 этого же законопроекта не предусматривает, что «мирное собрание может быть проведено в любом общественном месте», и, кажется, исключает любую возможность проведения мирных собраний в частных помещениях или сооружениях. Как указано в Общих руководящих принципах 2010 года: «В целом владельцы могут законно ограничить доступ к своей собственности для кого угодно. Однако наблюдается заметная тенденция к приватизации общественных пространств в ряде юрисдикций, и это имеет потенциально серьезные последствия для собраний, выражения мнений и инакомыслия. Государство может в некоторых случаях обеспечить доступ к частным местам для проведения мирных собраний. В деле «Эпплби и др. против Соединенного Королевства» (дело о свободе высказываний взглядов в частном владении торгового центра) ЕСПЧ заявил, что эффективное осуществление свободы слова «может потребовать позитивных мер защиты, даже в сфере отношений между отдельными лицами». Свобода собраний в частных помещениях может быть достойной защитой, где была нарушена сущность права. Поэтому исключение мест, находящихся в частной собственности, не должно быть абсолютным, принимая во внимание обязанность органов государственной власти обеспечить доступ к собранию, когда оно проводится в таком месте.

Ряд положений законопроекта направлен на регулирование цели собраний в контексте немирных собраний. К ним относятся статьи, в которых перечислены такие основания для ограничения, как, например, «цель собрания заключается в ликвидации независимости Украины, насильственной смене конституционного строя, изменении территории или государственной границы Украины, захвате государственных или общественных зданий или сооружений, препятствующих деятельности Вооруженных сил Украины или воинских частей» или «цель собраний заключается в ликвидации независимости Украины, уменьшении ее территории или сужении государственной границы Украины». Следует отметить, что только необходимые и соразмерные вмешательства разрешены, и нормативное регулирование собраний должно осуществляться в вопросах времени, места и способа, а не цели собраний. Пока собрания остаются мирными, ограничения такого рода являются вмешательством в свободу собраний, поскольку они представляют собой ограничения по цели. Принятие предложенного ограничения свободы собраний не соответствует международным стандартам. ЕСПЧ прямо заявил, что просьба об отделении части территории страны не может быть основанием для ограничения свободы собраний, если ее отстаивают мирным путем.

Согласно законопроекту, «временное блокирование улиц и дорог или ограничение движения других лиц или транспортных средств на время проведения собрания» не может рассматриваться как основание для ограничения свободы собраний. Это положение должно быть выписано более детально. Возможно, также следует предусмотреть ситуации, когда необходимо ограничить свободу собраний с целью защиты прав и свобод других лиц, в частности, в контексте временного блокирования улиц и т. п. ЕСПЧ указал, что «умышленное серьезное нарушение демонстрантами личной жизни и деятельности других граждан, нарушающее законодательство о мирных собраниях в общественном месте, можно считать «позорным актом». Поэтому за такое поведение может быть установлено наложение штрафов и даже применена уголовная ответственность». Рекомендуется использовать в конце этого положения формулировки ЕСПЧ с указанием слов «в случае совершения незначительного правонарушения, совершенного во время обычного осуществления права на свободу мирных собраний».

На практике нет большой разницы между понятиями «мирное собрание» и «немирное собрание». Например, полиции иногда необходимо задержать бурного участника мирного собрания во время проведения такого собрания. Было бы нецелесообразно в таких или подобных обстоятельствах ждать судебного решения до введения таких ограничений и мер в интересах общественной безопасности, в том числе и безопасности других участников. Таким образом, исключение из этого правила, что только суды могут ограничить свободу собраний, является необходимым, например, в неотложных случаях, связанных с угрозой жизни. Рекомендуется предусмотреть в законе возможность правовых, необходимых и пропорциональных ограничений, не требующих предварительного вмешательства суда.

Защита участников собрания должна быть обязанностью правоохранительных органов, а не органов исполнительной власти или органов местного самоуправления.

Целесообразной является статья, предусматривающая необходимость для правоохранительных органов определить представителя, уполномоченного взаимодействовать с организатором собрания. Это согласуется с прецедентным правом ЕСПЧ, в котором отмечается, что обязанность власти общаться с организатором собрания является неотъемлемой частью их полномочий по обеспечению мирного проведения собрания с целью предотвращения беспорядков и для обеспечения безопасности всех граждан, которые принимают в нем участие.

Законопроект запрещает в достаточно широком смысле любую форму вмешательства полиции в собрание. Согласно ему, полиция может вмешаться, если в случае одновременных собраний стороны должны быть отведены на безопасное расстояние друг от друга. Трудно понять, почему не следует в исключительных случаях и при строго определенных обстоятельствах также иметь возможность вмешиваться и в других ситуациях во время собрания, когда это необходимо, если такие меры осуществляются соответствующим образом, в частности, когда права и свободы других лиц под угрозой. Здесь очевидно могут быть определенные ситуации, когда приостановление или разгон собрания становится необходимым для поддержания общественного порядка или защиты прав и свобод других лиц, в частности, права на жизнь. Аналогично может оказаться невозможно на практике остановить и задержать преступника, не препятствуя собранию в той или иной форме. Рекомендуется пересмотреть все запреты на такие вмешательства со стороны властей, содержащиеся в проекте закона в свете этих соображений.

Ст. 9 определено, что сотрудники правоохранительных органов не могут препятствовать участникам в выражении в любом виде своих точек зрения, что является полезным предостережением. Однако исключение допускается, если «такой способ выражения противоречит закону». Это размытое утверждение, вероятно, приведет к чрезмерному вмешательству, поскольку это может быть истолковано слишком широко, охватив все, что содержится в законодательстве. Следует напомнить, что ограничения основных прав на свободу собраний или выражения допустимы лишь в случаях, прямо предусмотренных в Конституции и международных договорах по правам человека. Поэтому рекомендуется удалить эту фразу или выбрать более конкретную формулировку в соответствии с нормами Конституции и международных договоров по правам человека.

Согласно законопроекту, в случае, если государственный орган получает во время или после проведения собрания постановления, требования или иные обращения, он должен обеспечить их рассмотрение при участии организатора. Необходимость в таком положении не совсем понятна. Можно предположить, что это намерение состоит в том, чтобы уменьшить социальную напряженность, и оно заслуживает высокой оценки. Однако это не должно быть истолковано как прямая обязанность представителей собрания, чтобы услышали и рассмотрели их проблемы.

Помимо соблюдения предыдущих ограничений, налагаемых судом, правоохранительные органы также должны иметь право налагать определенные ограничения во время собрания при соблюдении принципа пропорциональности, если это окажется необходимым для достижения одной из законных целей, предусмотренных в ст. 39 Конституции. Это положение регулирует действия правоохранительных органов в тех случаях, когда собрания перестают быть мирными. Однако это положение не предусматривает условий, при которых правоохранительные органы могут соответствующим образом применять силу. На самом деле в проекте закона не предусмотрено ни одно положение, определяющее условия для применения силы со стороны сотрудников правоохранительных органов. Этот пробел должен быть заполнен.

В то время как сотрудники правоохранительных органов обязаны сделать все возможное, чтобы избежать срыва мероприятий, они не должны быть наказаны за неспособность сделать это в том случае, если они приложили все усилия, чтобы предотвратить причинение вреда собранию и его участникам. Даже если такая неспособность предотвратить вред происходит из-за отсутствия достаточного количества полицейских на месте, это не будет определяться как отдельный отказ присутствующих сотрудников полиции, но нехватка ресурсов должна быть объяснена их руководству.