Власть — новая, закон о прокуратуре — старый

Реформаторство в Украине — неблагодарное занятие, любые реформы продвигаются очень медленно, сталкиваясь с яростным сопротивлением представителей той сферы, которую собираются подвергнуть изменениям. Не стал исключением и институт прокуратуры, который Украина тщетно пытается реформировать еще с 1995 года, в соответствии со взятыми перед Советом Европы обязательствам. Прокуратура остается государственной структурой, которая не приведена в соответствие с Конституцией Украины, а закон о прокуратуре — единственный не принятый закон из «списка Штефана Фюле».

Попытки сделать определенные шаги в этом направлении были: осенью прошлого года (спустя 18 лет после взятия обязательств!) Верховной Радой наконец-то был принят в первом чтении законопроект №3541 «О прокуратуре», получивший одобрительный отзыв Венецианской комиссии, однако до второго чтения дело так и не дошло.

Очевидно, в то время украинская власть, готовясь к подписанию соглашения с ЕС, решила быстренько «подобрать все хвосты», но в свете всех дальнейших событий продвижение этого закона стало «нецелесообразным».

Какие новшества вносил законопроект? Предлагалось снять всеобъемлющий надзор за всем и вся, которым прокуратура пользуется не только в интересах государства. Должен был существенно измениться механизм отбора кандидатов на должности прокуроров, этот механизм должен стать прозрачным и понятным.

По новому закону прокуроры получили бы большую самостоятельность и независимость от внешних и внутренних воздействий, от прокуратуры высшего уровня и прежде всего от генерального прокурора, что дало бы возможность любому прокурору свободно работать над громкими антикоррупционными делами. Также закон предусматривал, что ни одна жалоба на прокурора не останется без внимания. Но все эти новшества были если не похоронены, то, по крайней мере, заморожены на неопределенный срок.

Мнения правозащитников и экспертов о реформировании прокуратуры.

«Отбор кандидатов должен проводиться на основании профессионального конкурса и объективных критериев. Для этого следует создать квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров — коллегиальный орган, в котором участвовали бы как сами прокуроры, так и представители общественности. Комиссия могла бы проводить отбор кандидатов и обеспечить качественный состав прокуратуры. Это снизило бы возможность подбора кадров по политическим критериям. Ведь на сегодняшний день прокуроров, особенно генерального, назначают исключительно по политическим мотивам. Нужно предусмотреть, чтобы на должность генерального прокурора претендент выдвигался по рекомендации квалификационно-дисциплинарной комиссии. Этот человек должен проходить жесткий конкурсный отбор, проходить тестирование», — считает Роман Куйбида.

«В Украине сменилась власть, однако на прокуратуре это никак не отразилось. Все те же негативные явления, которые были в прокуратуре, остались. Для конкретики приведу несколько примеров. В пгт. Шевченково (Харьковской области) милиция и прокуратура больше шести лет не выпускали людей за пределы поселка. Шесть лет шло расследование присвоения имущества, в рамках которого трех жителей держали на подписке о невыезде, фактически они были заложниками следствия. Недавно Апелляционный суд Харьковской области присудил им за это компенсацию — по 15 тыс. грн каждому. Еще один случай — прокуратура Скадовского района, Херсонской области, направила представление в городской совет со странным предложением — закрыть Городской центр по оказанию первичной правовой помощи, который оказывал бесплатную помощь местным гражданам. Последний, совсем свежий, случай — Генпрокуратура подала ходатайство об освобождении от уголовной ответственности Александра Попова и Владимира Сивковича, которые являются подозреваемыми по делу о кровавом разгоне Майдана 30 ноября. Несмотря на то, что руководство прокуратуры поменялось, методы остались теми же», — рассказывает Татьяна Печончик.

Аркадий Бущенко: «Власть изменилась, но прокуратура действительно та же. На мой взгляд, ни одна власть не заинтересована в реформировании прокуратуры, это такой кистень, которым она может размахивать перед обществом, запугивая его. Для власти, пытающейся установить авторитарную систему правления, прокуратура становится просто золотым инструментом. Мне кажется, что вчерашние оппозиционеры, пришедшие к власти, не очень-то хотят развивать демократическое государство, а пытаются сохранить определенные авторитарные инструменты управления».

А. Бущенко считает, что основная цель реформирования прокуратуры должна заключаться в том, чтобы ей оставили только одну из нынешних функций — государственное обвинение в уголовном процессе. «Следует демонтировать этот самый устаревший орган, который существует даже не с советских времен, а еще со времен Петра I. Тогда надзорная функция прокуратуры была прогрессивной, прокуроры были призваны обеспечивать повсеместное выполнение государственных законов, но в XXI веке многое изменилось — у нас есть и свободный доступ к законодательной базе, и различные институты, способные обеспечить соблюдение закона. Поэтому ее надзорная функция становится не просто лишней, но и вредной для общества, потому что прокуратура слишком уж настойчиво вмешивается в общественную жизнь, ни за что не отвечая, но контролируя все и вся, чем держит общество в напряжении. Прокуратура создает огромное неравенство в судебных процессах, когда выступает на стороне государства в хозяйственных делах. Не секрет, что государственные предприятия и учреждения, когда намерены судиться с бизнес-структурами, чтобы не платить немалую пошлину в суде, обращаются за услугой к прокуратуре. Она же, обращаясь в суд, эту госпошлину не платит. Но почему это прокуратура должна представлять в суде сторону по делу? Почему казначейство или какое-то другое госучреждение должно получать правовую помощь за счет госбюджета, то есть за наш с вами счет? У них достаточно ресурсов, чтобы нанимать себе квалифицированных юристов».

Прокуратура формально берет на себя и функцию защиты прав человека. Хотя у нас есть институты, призванные заботиться об этом. Впрочем, когда речь идет о реальных случаях нарушения прав человека, прокуратура становится вовсе не на сторону человека. Показательный пример, который приводит А. Бущенко: когда с государством судились бывшие узники одной из колоний, которые из-за ужасных условий содержания потеряли здоровье, стали инвалидами, прокуратура стала на сторону... колонии и Госказначейства.

Безусловно, государственное обвинение также требует реформирования, но это можно сделать постепенно, сначала ограничив функции прокуратуры, сузив их до государственного обвинения в сфере уголовной юстиции.

Роман Куйбида считает, что внесенных в первом чтении изменений недостаточно. Некоторыми народными депутатами были внесены поправки, предусматривающие более глубокое реформирование системы прокуратуры. В частности, в связи с сужением функций прокуратуры было предложено невероятно раздутый штат — 15 тыс. прокурорских работников сократить втрое (до 5 тыс. человек), до среднеевропейского показателя.

«Также мы предлагаем, чтобы все прокуроры проходили так называемую проверку на порядочность. Это может быть как детектор лжи, так и имитация дачи взятки. Если человек будет понимать, что в любой момент ему может сделать «заманчивое предложение» именно тот, кто проверяет на порядочность, он будет бояться совершать коррупционные действия», — говорит Р. Куйбида.

По мнению экспертов, нужно отменить практику привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности в случае вынесения судом оправдательного приговора обвиняемому, так как это приводит к тому, что у нас так мало оправдательных приговоров — менее 0,25%. Что, в свою очередь, демонстрирует: суды и прокуратура работают в тесной спайке, а состязательный характер процесса, к сожалению, является фикцией. Это позорное основание для дисциплинарной ответственности прокурора, определенное постановлением ВР, должно быть исключено, а все остальные основания должны быть четко прописаны в новом законе.

Один из авторов законопроекта о прокуратуре Роман Романов объясняет, почему «воз и ныне там»: «У нас все время не хватало политической воли, чтобы принять этот важный закон, который уже был разработан и приближал нас к европейским стандартам права. Сейчас, когда мы подписали ассоциацию с ЕС, опять же не хватает политической воли. Мы слышим, что этот законопроект был инициирован при Януковиче, поэтому его принимать не нужно, а следует начинать все с начала. По моему убеждению, институт прокуратуры в его нынешнем виде остается одним из столпов власти Януковича. Это именно та прокуратура, которая преследовала общественных активистов, это та прокуратура, чрезмерные полномочия которой всегда были причиной всех злоупотреблений в последние годы, и не только во времена Януковича, если уж быть откровенным до конца. Мы имеем абсолютно политическое назначение генерального прокурора, мы имеем пирамидальную систему, при которой мнение начальника для любого прокурора весит больше, чем абстрактный для него принцип справедливости. Как мы можем построить новую систему правосудия в таких условиях?

Насчет того, чтобы «начать все с начала», то, господа вчерашние оппозиционеры, а что вы делали все то время, когда были не у власти? Что вам мешало заниматься законотворчеством, разрабатывать какие-то альтернативные проекты? Вы, придя к власти, не имеете готовой позиции по этому поводу. У вас нет обоснованной критики (а что именно не так?), вы не готовы к профессиональной дискуссии, к каким-то предложениям, способным усовершенствовать законопроект. Профессиональная дискуссия необходима, но ее никто не собирается проводить, потому что остаются неизменными два принципа кадровой политики: хороший человек не может посоветовать плохого (кумовство), ну и, конечно же, денежные назначения. Если сейчас выехать за пределы Киева, посмотреть на кадровую политику в регионах, то складывается впечатление, что никакого Майдана и не было».

Р. Романов считает, что ждать, что система изменит сама себя — бесполезно, а для того, чтобы возникла политическая воля к настоящему реформированию, нужен мощный запрос от общества. Если он будет достаточно громким, его невозможно будет проигнорировать. В противном случае, любая власть будет оставлять ту прокуратуру, которая была при предыдущей — сильную и вездесущую, которая будет отстаивать только ее интересы, которая позволит многократно реприватизировать «Криворожсталь», менять права собственности тех или иных объектов, заставлять олигархов делать взносы в поддержку тех или иных политических проектов и т. д.

Реформа прокуратуры — это один из необходимых элементов демонтажа авторитарной системы государственного правления, кроме того, это послужит предохранителем от возрождения такой системы.