Новая волна судебной реформы

1. На каком этапе находится создание стратегии реформирования судебной системы и каковы ее принципиальные новеллы?

2. Какой системе судоустройства будет отдаваться предпочтение — трех- или четырехзвенной? Какая из них оптимальна для Украины?

3. Пока по указу президента готовится стратегия реформирования судебной системы, уже обнародован законопроект Кабмина. Как вы оцениваете его в целом? Каковы его существенные недостатки, требующие исправления?

Александр Волков, руководитель Главного управления по вопросам судоустройства и правовой политики Администрации президента Украины, экс-судья ВСУ:

1. Какой именно будет реформа судебной системы, пока не знает никто. Потому что единых, общих для всех, стандартов построения судебной системы не существует, есть общие принципы, основы. Совет по вопросам судебной реформы пытается наметить основы, необходимые Украине для того чтобы достичь к 2020 году стандартов ЕС и иметь возможность туда вступить. Задача Совета — найти средства, с помощью которых мы можем достичь этой цели в судебной системе. Не только путем исправления проблем в ней в рамках действующей Конституции, но также понимания того, какие изменения мы должны внести в Основной Закон и что хотим получить в результате.

Судебную реформу как таковую без конституционной реформы реализовать невозможно. До момента внесения изменений в Конституцию следует исправлять то, что можно. Если есть проблемы с прозрачностью судебной системы или конкретными делами конкретных судей, то надо эти проблемы устранять.

Европейский суд по правам человека в одном из своих решений отмечал, что в Украине наблюдается существенный дисбаланс в организации распределения властей, поэтому страна должна привести свою Конституцию в соответствие со взятыми на себя обязательствами. Следует определиться с конституционными основами судебной системы. Серьезная реформа судебной системы может произойти только на основании нового раздела «Правосудие» в Конституции.

Кстати, определения «органов судебной власти» в Украине нет. В ст. 6 Конституции написано: «Государственная власть в Украине осуществляется на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Далее в Основном Законе определяются высшие органы законодательной (Верховная Рада) и исполнительной власти (Кабмин), а вот о судебной власти больше не упоминается. Даже раздел о судах называется «Правосудие», а не «Судебная власть».

Парламент не должен назначать судей, потому что политизация процесса назначения судьи не соответствует мировым принципам независимости суда. То есть наша Конституция противоречит этим стандартам, ее нужно менять, а процесс внесения изменений в нее, как известно, длительный и непростой. Но это уже решать парламентариям.

2. Какая разница, сколько звеньев? Вопрос же в том, чтобы организовать конституционную функцию отправления правосудия в государстве — справедливого, законного, беспристрастного. По действующей Конституции, среди основных принципов судопроизводства прописано обеспечение апелляционного и кассационного обжалования решения суда. Вот вам и три инстанции. А систем в рамках этих трех инстанций может существовать сколько угодно, хоть десять. Только надо у людей спросить, готовы ли они заплатить за это деньги из бюджета. Все имеет свою цену. Кроме того, это вопрос правовой определенности и разумных сроков рассмотрения дела, потому что в десяти инстанциях дело будет проходить намного дольше.

3. Есть ряд вопросов, которые нужно срочно решить, исправить положение и каким-то образом существенно улучшить гарантии граждан на справедливый и беспристрастный суд, который рассматривал бы дела в соответствии с законом и в разумные сроки, а решения его были бы справедливы и законны.

Как практик, я вижу в законопроекте вещи, которые будут и не будут работать. Например, он предусматривает рассмотрение в помещениях хозяйственных судов тех же хозяйственных дел, а также части дел уголовной юрисдикции общих судов. Что это означает на практике? Это означает, что в помещении хозяйственного суда будут рассматривать помимо хозяйственных еще и уголовные дела. А для того чтобы рассматривать уголовное дело, необходимо конвойное помещение и т. д. Его нет в хозсудах, и его придется оборудовать в каждом суде. Готово ли украинское общество за это платить?

Николай Козюбра, доктор юридических наук, заведующий кафедрой государственно-правовых наук Национального университета «Киево-Могилянская академия», экс-судья КСУ:

1. Проект стратегии реформирования судебной системы, поданный на рассмотрение Совета по вопросам судебной реформы, требует внесения существенных изменений (и структурных, и содержательных).

Некоторые изменения можно внести немедленно, не дожидаясь внесения изменений в Конституцию. В частности, это касается усовершенствования автоматизированной системы распределения дел, открытости информации по делу и судебным решениям и т. д.

Но полноценная судебная реформа, по моему мнению, без внесения изменений в Конституцию невозможна и окажется просто косметическим ремонтом. Основным недостатком проекта стратегии является то, что эти изменения выписаны очень схематично, в общих фразах, много деклараций. Поэтому есть над чем работать.

2. Любая система судоустройства не решает вопросов, стоящих сегодня на повестке дня, — вопрос добродетели судей, беспристрастности и справедливости правосудия и т. п. Однако ее качество определяется в значительной степени простотой и доступностью.

Нынешняя система судоустройства в Украине чрезвычайно сложна и громоздка. При ее введении был использован опыт Германии, где существует разветвленная система автономных судов. Но в самой Германии многие специалисты тоже не слишком довольны этой системой. Аргументами внедрения этой системы в Украине было то, что она якобы способствует децентрализации, следовательно, независимости судов и росту профессионализма. У меня были сомнения с самого начала, сработает ли эта система у нас. Сегодня я могу однозначно сказать: она не сработала. Поэтому я считаю, что Украине необходимо вернуться к трехзвенной системе, успешно функционирующей у наших соседей (Польши, Румынии, Венгрии и др.).

На вершине трехзвенной системы, конечно, должен был бы стоять Верховный суд — высший судебный орган, чей конституционный статус надо восстановить. В европейской традиции высший судебный орган является кассационным.

Специализацию судов, безусловно, нужно сохранить, но не обязательно для этого нужно создавать автономные системы судов.

Если говорить об автономности определенных ветвей судебной власти, то они возможны. Например, в Европе достаточно распространена автономность административных судов, которые обычно отделены от общих.

Александр Водянников, национальный советник по юридическим вопросам, руководитель отдела верховенства права Координатора проектов ОБСЕ в Украине:

1. На данный момент Совет по судебной реформе собирается еженедельно. Как известно, в нем сбалансированно представлены как судьи, ученые и представители государственных органов, так и известные представители юридической профессии и международные организации.

Создано пять рабочих групп: по вопросам судоустройства и статуса судей, по реформированию процессуального законодательства, по реформированию исполнительной службы и исполнительного производства, по усовершенствованию смежных институтов (адвокатуры и прокуратуры) и по юридическому образованию. Они должны рассмотреть, согласовать и предложить Совету соответствующие разделы проекта Стратегии реформирования судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов. На основании обсуждения в Совете проект Стратегии будет доработан. После этого Совет предложит соответствующие законопроекты, направленные на имплементацию основных идей, принципов и концепций, закрепленных в Стратегии.

Поскольку документы находятся в стадии разработки и обсуждения, можно говорить лишь о принципиальных предложениях, рассматривающихся Советом для включения в повестку дня реформы. Среди них могу указать следующие: пересмотр порядка назначения судьи на должность, включая отказ от первоначального или испытательного срока для новоназначенных судей; определение критериев карьерного продвижения судьи; пересмотр судейских льгот, в частности, монетизация таких льгот; оптимизация организационных форм и деятельности органов судейского самоуправления; внедрение системы регулярной квалификационной аттестации судей и установления им квалификационных классов; внедрение системы оценки работы судьи; объединение Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии в единый орган; определение исчерпывающего перечня оснований или обстоятельств, при наличии которых может быть принят вывод о нарушении судьей присяги; оптимизация процедуры подачи дисциплинарных жалоб на судей; пересмотр места и роли ВСУ и высших судов; реформирование системы юридического образования; прочее.

Все эти и многие другие вопросы являются предметом дискуссии в Совете. Планируется, что Совет еще до конца года сможет выйти с пакетом законопроектов по вопросам реформирования судебной системы и смежных институтов.

В этом процессе роль координатора проектов ОБСЕ в Украине заключается в поддержке процессов реформирования судебной системы в Украине в соответствии с европейскими стандартами. Такая поддержка осуществляется в формате проектного сотрудничества, а создание и работа Совета по вопросам судебной реформы рассматривается нами как прекрасная возможность определить и предоставить целевую поддержку процессам реформ в Украине. При этом у нас есть возможность опираться на огромный потенциал и опыт других государств-участников ОБСЕ.

2. Мы смотрим на реформу сквозь призму того, поможет ли она Украине лучше выполнить свои обязательства в рамках ОБСЕ в сфере обеспечения верховенства права. С этой точки зрения целесообразнее говорить о том, что важнее позаботиться о четком, понятном и последовательном функционировании принципа трехинстанционности судебного производства (первая инстанция, апелляция и кассация). В принципе, это возможно и при сохранении четырехзвенной системы судов (т. е. местных судов, апелляционных судов, высших судов и Верховного суда Украины). Ответом может быть перераспределение компетенции между судами путем разделения дел в каждой юрисдикции на две категории с отличной подсудностью: «простые» дела (первая инстанция — местные суды; апелляция — апелляционные суды; кассация — высшие суды, «сертиорарная» инстанция (от англ. certiorari. — Ред.) и решение юрисдикционных конфликтов — Верховный суд) и «сложные» дела (первая инстанция — апелляционные суды; апелляция — высшие суды; кассация — Верховный суд). Такой подход не является неизвестным в международной практике, подобная практика в том числе существует в нескольких странах-участниках ОБСЕ.

Такой подход в полном соответствии с положениями Конституции строится на действующей институциональной структуре судебной системы и вместе с тем возвращает Верховному суду Украины судебные по своей сути полномочия, а не рудиментарные, как это предусмотрено в действующей редакции Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей». Судебными они станут лишь в случае кассационной (ревизионной) функции вроде той, которую осуществляют верховные суды европейских стран. Эта идея заложена и в Конституции Украины: согласно ч. 2 ст. 125, высшим судебным органом в системе судов общей юрисдикции является Верховный суд.

Такое разделение по типологии сложности дел может решить и проблему с обеспечением принципа правовой определенности, которая непременно возникнет в результате возврата кассационных (ревизионных) полномочий Верховному суду Украины и последующего восстановления двух кассационных инстанций в судебной системе — собственно Верховного суда Украины и высших специализированных судов.

Вместе с тем, наделение Верховного суда сертиорарной функцией также направлено на обеспечение единства судебной практики: исходя из важности и необходимости согласованного толкования национального законодательства, Верховный суд по своему усмотрению может пересматривать решения по «малым» делам. Верховный суд получает кассационную (ревизионную) функцию, то есть восстанавливает функционирование в качестве суда и обеспечение единства судебной практики.

В конце концов, принимать окончательное решение о том, какой именно должна быть реформа судебной системы, будет избранная украинцами Верховная Рада, роль ОБСЕ в этом — поддержать процесс, предоставив экспертную поддержку в процессе ее разработки, познакомив разработчиков с сущностью обязательств, существующих в рамках Организации, соответствующими опытами и лучшими практиками других стран (этим, собственно, и занимается Координатор проектов ОБСЕ).

3. Законопроект Кабмина был представлен среди рабочих документов Совета и соответственно учитывается в его работе. В целом этот законопроект заслуживает внимания и действительно содержит много важных и необходимых новелл. Однако, если смотреть на него через призму упомянутых выше проблем, то следует отметить следующее. Объединение судов гражданской и хозяйственной юрисдикций в условиях существования двух высших судов и одной специализированной юрисдикции не поможет внедрению принципа четкого обеспечения трехинстанционности рассмотрения дел. Точно так же функция обеспечения единства судебной практики остается за Верховным судом Украины, но без кассационных (ревизионных) функций этот институт не сможет выполнять такую задачу. Предлагаемый критерий неодинакового применения нормы весьма сомнителен, ведь высшие суды могут одинаково неверно применять норму, но оснований для обращения в Верховный суд не будет.

Роман Куйбида, заместитель председателя правления Центра политико-правовых реформ, к.ю.н.:

1. Разработка стратегии реформирования судебной системы находится на этапе работы в рабочих группах. Созданы рабочие группы по направлениям, в которых дорабатывается стратегия реформирования (я в двух — по судоустройству и статусу судей и процессуальному законодательству).

2. Сейчас этот вопрос в рамках рабочих групп не был решен. По моему мнению, в соответствии с европейскими стандартами оптимальна трехзвенная система. От количества звеньев, как мы видим, справедливость судебного решения обычно не зависит. Но срок рассмотрения зависит: чем больше этих звеньев, тем больше возможностей затянуть принятие окончательного решения по делу.

3. «Реанимационный пакет реформ» был привлечен к разработке этого законопроекта, многие инициативы наших экспертов были учтены, поэтому я очень положительно оцениваю этот законопроект. Но судебная реформа не должна быть завершена в новой редакции Закона «О судоустройстве и статусе судей», должны быть внесены изменения в Конституцию в части судебной ветви власти. Первоочередная задача — реформирование судебной системы, все, что можно сделать без внесения изменений в Конституцию. Идеи законопроекта, который будет направлен (или уже направлен) в Венецианскую комиссию, мы поддерживаем. Он основан на европейских стандартах — 48 рекомендаций учли. Единственное, что мы не смогли учесть, это то, что упирается в Конституцию.

Виктор Мусияка, кандидат юридических наук, один из авторов Конституции Украины, профессор Национального университета «Киево-Могилянская академия»,бывший заместитель председателя Верховной Рады:

1. 18 ноября на заседании Совета по вопросам судебной реформы проект Стратегии реформирования судоустройства и судопроизводства, других смежных правовых институтов приняли за основу. Проект не предусматривает каких-то кардинальных изменений, по сути речь идет о ревизии законодательства в части судебной системы, статуса судей, адвокатуры, прокуратуры и т. д. в соответствии с Конституцией Украины 2004 года (в частности, исправление того, что сделал Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» 2010 года). Есть несколько моментов, требующих уточнения, но в целом Стратегия задает повестку дня работы Совета по вопросам судебной реформы. Я не наблюдаю никаких подводных течений.

Цель Стратегии — обеспечить реформирование судебной системы в соответствии с действующей редакцией Конституции и наметить перспективу будущих изменений в ней.

Кардинально ничего нового нет, будут обсуждаться вопросы бессрочного назначения судьи без испытательного срока (но после внесения изменений в Конституцию), максимальное устранение возможностей политического влияния на судью (есть несколько предложений — создание Совета судопроизводства, объединение ВСЮ и ВККСУ), определение количества судей, установление квалификационных классов для судьи, от которого будет зависеть его зарплата, продвижение по карьерной лестнице. Должен сказать, что у меня эта идея не вызвала восторга, какие-то генералы от юстиции. Эта идея предполагает, что взысканием для судьи может быть перевод в другой суд, понижение в ранге. Но что значит перевод судьи в другой суд, у нас все суды должны осуществлять правосудие на самом высоком уровне, не так ли?

Кроме того, Стратегия реформирования предусматривает пересмотр требований к судье: по возрасту (не моложе 30 лет, не старше 65 лет, исключение только для судей КСУ — до 70 лет) и стаж (не менее пяти лет стажа, не менее трех лет работы помощником судьи, прокурора или адвоката).

Также планируется повысить ответственность судей, дифференцировать взыскания, обеспечить декларирование судьями и членами семей не только доходов, но и расходов, создание судейских досье (будут храниться либо в Государственной судебной администрации, либо в ВСЮ).

Будет решаться вопрос усовершенствования процедуры негласных следственных действий в отношении судьи.

Надеюсь, что Совет по вопросам судебной реформы определит исчерпывающий перечень оснований нарушения присяги. По моему мнению, здесь все очень просто. Присягу принимают не только судьи, но и депутаты, и президент, не забывайте. Для меня важнейший признак нарушения присяги — нарушение Конституции Украины или ее законов. Вот и все.

На повестке дня и вопрос неприкосновенности судьи, инициирование внесения изменений в Конституцию по этому поводу, планируется сделать механизм привлечения судьи к ответственности более четким.

Конечно, отдельным открытым вопросом остается судейское самоуправление. С одной стороны, хотят предоставить им больше полномочий, а с другой — не допустить корпоратизации и закрытости. Следует четко определить эти полномочия.

Важным вопросом является также определение органов, отвечающих за формирование судейского корпуса.

Отдельно будет рассматриваться вопрос исполнительной службы. Есть даже идея сделать ее частной. По моему мнению, исполнительную службу следует вернуть в суды, чтобы судьи сами следили за выполнением решения.

Что касается финансирования реформы судебной системы. Представитель Министерства финансов был на заседании и просил нас сразу сообщить, сколько это будет стоить. Мол, только в этом году законов понапринимали на 170 млрд больше, чем в бюджете. На этом начальном этапе очень трудно посчитать, сколько будет стоить эта реформа.

Подготовила Марина БЛУДШАЯ