Право народа определять конституционный строй не может быть узурпировано государством — судья ВСУ

Почти два десятилетия назад украинский народ, который согласно ст. 5 Основного Закона является единственным источником власти в Украине, провозгласил европейский выбор нашего государства и теперь прилагает усилия для того, чтобы оно соответствовало европейским демократическим стандартам.

Однако события, которые продемонстрировала Революция достоинства, вернули украинский народ к осознанию необходимости немедленного поиска ошибок в своих процессах, без исправления которых возникает угроза не только европейской перспективе, но и самому существованию независимого государства. Среди перечня ключевых проблем названо реформирование судебной системы и восстановление доверия к ней путем очищения/люстрации власти.

Восстановление доверия к судам и судьям неизбежно возвращает общество к Конституции Украины 1996 года (далее — Конституция). Она, по оценкам современников, была сложным политическим компромиссом «между политическими группами, демократией и авторитаризмом, правом и целесообразностью», «влиянием первых посткоммунистических конституций» и «идеями социального правового государства, основанного на принципе верховенства права», а также негативных внешних факторов, что в совокупности привело к параличу развития государства и общества как демократических институтов.

Определяющим в Конституции является закрепление в ст. 5 не только исключительного права народа Украины как единственного источника власти определять и менять конституционный строй в Украине, но и его воли, что определенный им порядок не может быть узурпирован государством, его органами или должностными лицами.

Гарантией недопущения узурпации государственной власти, как говорится в Решении Конституционного суда Украины (дело об осуществлении власти народом) от 5 октября 2005 года №6-рп/2005 являются, в частности, закрепленные Конституцией Украины принципы осуществления государственной власти на принципах ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ч. 1 ст. 6) и положение, согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины (ч. 2 ст. 19).

В официальном толковании КСУ, в решении от 11 июля 1997 года № 3-зп/1997, указано, что «пунктом 1 статьи 85 Конституции Украины не предусмотрено право Верховной Рады Украины на принятие Конституции Украины, а согласно статье 156 Конституции Украины, законопроект о внесении изменений в разделы, устанавливающие основы конституционного строя в Украине, после его принятия в Верховной Раде Украины, должен утверждаться всеукраинским референдумом».

Это обстоятельство определяет наивысшую юридическую силу Конституции и закрепляет в ст. 8 Конституции принцип верховенства права, согласно которому «законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основании Конституции Украины и должны соответствовать ей» и предусматривает прямое действие норм Конституции, особенно когда это касается реализации конституционных норм о правах человека и основных свободах.

Признавая высшую юридическую силу Конституции в осуществлении государственной власти в Украине, КСУ отмечает: «Конституция Украины как главный источник национальной правовой системы является также базой текущего законодательства. Она предоставляет возможность урегулирования определенных общественных отношений на уровне законов, которые конкретизируют закрепленные в Основном Законе Украины положения».

Вполне логично, если в Конституции, как «непосредственном акте реализации суверенитета народа», в частности, в ст. 6 (раздел I «Общие положения»), определена воля народа разделить государственную власть на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную, то такая воля должна выразиться в одноименных разделах Конституции, в частности, и в разделе «Судебная власть» и законах, которые конкретизируют указанные конституционные положения.

Именно о такой форме осуществления государственной власти, путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, КСУ неоднократно давал официальное толкование в своих решениях, в частности, по делам о финансировании судов, о подведомственности актов о назначении или увольнении должностных лиц, о законодательной инициативе и др.

Однако со времени принятия Конституции 1996 года, внесения изменений в нее в 2004 году и до сих пор воля народа Украины как единственного источника власти не реализована.

Вопреки четкому и понятному разделению властей на три ветви в ст. 6, Конституция содержит разделы: «Верховная Рада Украины», «Президент Украины», «Кабинет министров Украины», «Прокуратура», «Правосудие», «Конституционный суд Украины», а вместо создания судебной власти в разделе с одноименным названием «Судебная власть», в ст. 124 Конституции закреплена лишь ее основная функция — осуществление правосудия.

Уже больше года народ Украины ценой колоссальных человеческих и материальных потерь платит за груз прошлых ошибок и борется за то, чтобы новая Верховная Рада наконец исполнила его суверенную волю.

Нет ответа на вопрос: почему почти 20 лет назад формирование государственной власти путем ее разделения на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, в соответствии с общими принципами Конституции Украины не было завершено?

Сказать, что на момент принятия Конституции Украины не были известны примеры реализации государственной власти таким образом в демократических странах, — это сказать неправду.

Конституция США 1787 года была и есть не только классическим примером «принципа разделения властей» на законодательную (Конгресс), исполнительную (президент) и судебную (Верховный суд), реализацией конституционной системы «сдержек и противовесов» (статьи I–III), важным и, что, пожалуй, самое главное, действенным документом; образцом, эталоном для всех государств и их конституций.

Конституции европейских стран, сохраняя вековые национальные правовые традиции, по-разному закрепляют организацию своей государственной власти, в т. ч. судебной. Хотя они не всегда сохраняют классический принцип разделения властей, однако достигнутый присущим им способом «баланс сдержек и противовесов» государственной власти обеспечивает гарантии конституционных прав и свобод, экономическое и социальное развитие этих стран.

Украине, как и большинству постсоветских стран, не удалось сохранить исторической правопреемственности своих правовых традиций. Например, «Русской правды» или Конституции Филиппа Орлика 1710 года, более известных как памятники права. В то же время в Великобритании и сегодня являются действующими Magna Carta или Великая хартия вольностей 1215 года, Habeas Corpus Akt 1679 года. Об их значении не только национальном, но и мировом, общеизвестно.

В ФРГ действует Уголовно-процессуальный кодекс ФРГ в редакции 1877 года, где уже тогда была закреплена независимость следователя судьи от прокурора, допуск защиты на предварительное следствие, которое строилось на принципах состязательности, что мы только пытаемся утвердить. Наличие в этом кодексе изменений, принятых в 1933 году, не вызывает необходимости их отмены с учетом политического режима, при котором они были приняты. При этом следует упомянуть об Уголовном кодексе ФРГ 1871 года в редакции от 10 марта 1987 года и о Кодексе Наполеона, или Гражданском кодексе (Code Napoleon, Code Civil) — своде гражданского законодательства Франции, принятом в марте 1804 года в период Консульства Наполеона Бонапарта, который действует не только во Французской республике, но и во многих странах Европы. Перечень исторического правопреемства различных источников права в европейских странах можно продолжить.

В Украине подобного наследования правовых институтов или традиций нет. Нам исторически не удалось сохранить из-за господства тоталитарного режима СССР такие институты права, как право на свободу и личную неприкосновенность, частной собственности и справедливого суда, которые являются определяющими для демократического развития общества.

Поэтому опыт американского народа, который после войны за независимость 1783 года принимал Конституцию США и строил государство, исходя из классического принципа разделения властей, лишенного собственных исторических традиций, является важным для народа Украины. Подтверждением эффективности такого подхода при подобной политической и экономической ситуации на постсоветском пространстве является опыт Грузии.

Вопрос определения исполнительной ветви власти и ее полномочий в Конституции также требует серьезных изменений. Ст. 118 Конституции предусматривает, что «исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации», однако какому органу или должностному лицу принадлежит исполнительная власть в государстве, определения нет.

Ст. 6 Конституции определяет построение государственной власти путем разделения ее на три ветви и взаимодействие их органов между собой на основании конституционно закрепленной системы сдержек и противовесов, а не внутри какой-либо из ветвей власти. Потому что каждая из них должна эффективно реализовывать принадлежащую ей часть единой государственной власти.

Президент Украины, который избирается народом путем прямого избирательного права и получает его доверие реализовать свою предвыборную программу, должен обладать соответствующими полномочиями и инструментами. Действующая в Украине процедура формирования «высшего органа в системе органов исполнительной власти — Кабинета министров Украины (далее — КМУ)» в зависимости от результатов парламентских выборов депутатскими фракциями, которые формируют большинство и имеют свои избирательные программы (часто не совпадающие с программой избранного президента Украины), образует не баланс, а дисбаланс власти. Отставка КМУ, роспуск парламента из-за невозможности сформировать коалицию и правительство в сегодняшних условиях абсолютно неприемлемы сроки — 60 дней (ст. 90 Конституции) и многие другие процедуры и органов, дублирующих функции, размывают центры ответственности принятия решений, делают такую власть неэффективной, а страну — неконкурентной на современном высокотехнологичном уровне развития цивилизации.

Манипулирование Конституцией на протяжении 2010–2013 годов и отсутствие юридических оценок этим процессам не влияет на мое убеждение о необходимости выполнения воли украинского народа, определенной в ст. 6 Конституции относительно реформирования исполнительной ветви власти. Но при условии одновременного формирования двух других ветвей, с соблюдением «баланса сдержек и противовесов», что исключало бы узурпацию власти какой-либо из ветвей.

Дж. Мэдисон, один из создателей Конституции США, еще в XVIII веке, отстаивая принцип разделения властей, утверждал, что пока органы государственной власти «...не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально необходимый уровень разделения властей, как суть свободного правительства, иногда на практике не сможет быть организован надлежащим образом».

На такое несовершенство построения проекта Конституции Украины в 1994 году, в период его публичного обсуждения, обращал внимание федеральный судья США Богдан Футей.

А уже подтверждением тому являются события Оранжевой революции 2004 года и Революции достоинства, когда украинский народ протестовал против различных форм узурпации власти с использованием несовершенной Конституции 1996 года, требуя от парламента выполнить его волю и завершить конституционные изменения.

Исходя из опыта Конституции США в части полномочий исполнительной ветви власти и одним из шагов реализации требований ст. 6 Конституции, предлагаю отнести «Прокуратуру» (раздел VII) как «орган исполнительной власти» (о своей принадлежности органов прокуратуры неоднократно указано Европейским судом по правам человека по делам как против Украины, так и по другим странам) в состав Министерства юстиции Украины. Сохранение в отдельном разделе Конституции органов прокуратуры является отголоском постсоветского тоталитарного государства, поскольку в СССР и после его распада они выполняли несвойственные им судебные функции контроля за соблюдением конституционных прав и свобод, санкционирования ареста, обыска, надзора за судом и т. д.

Изменение функций прокуратуры после принятия Конституции 1996 года и ее новой редакции 2004 года и недавние изменения в Закон Украины «О Прокуратуре» после ратификации Соглашения об ассоциации с ЕС требуют окончательного реформирования этого органа и определения его места в Конституции по принципу разделения властей. Манипулирование общественным сознанием, что прокуроры потеряют объективность, поскольку будут полностью зависеть от исполнительной власти, не только не соответствует действительности, но и утверждает, что как прошлое, так и настоящее законодательное обеспечение прокурорских полномочий не давало никаких преимуществ гарантий защиты конституционных прав и свобод в Украине. Напротив, отмена в Конституции процедуры назначения и увольнения генерального прокурора Украины и полное отнесение ведомства в состав Министерства юстиции сделает его функционально эффективным органом.

Например, отсутствие нормы о прокуратуре в Конституции США никак не влияет на эффективную деятельность этого органа и на уровень обеспечения конституционных прав и свобод судебной властью.

Для прокуратуры Украины, как и для любого государственного органа, требования ст. 19 Конституции были и остаются с присущими ей функциями, указанными в ст. 121 Конституции.

На проблему создания контрольных механизмов парламента за деятельностью прокуратуры, как и любого другого государственного органа, опыт США дает полный ответ, как действуют необходимые демократические институты, включая спецпрокурора в Конгрессе, механизм сохранения функциональности власти через определение порядка замещения высших должностных лиц государства в случае импичмента или смерти и т. д.

Как гражданин я уважаю Конституцию, а как юрист — не понимаю положений ст. 102 и каким образом они наделяют президента Украины полномочиями, что он «является гарантом соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина». Такие обязанности Конституция (ст. 19) и без того возлагает на все государственные органы Украины, в т. ч. на институт президента.

Конституция США наделяет властью и обязанностью гарантировать конституционные права и свободы Верховный суд США и нижестоящие суды, хотя в пределах исполнительной ветви власти, которая принадлежит президенту США, он такие гарантии реализует также. В случае их несоблюдения президентом США тут же действует определенный в Конституции США «баланс сдержек и противовесов» — Конгресс и Верховный суд США предусмотренными самой Конституцией и законами процедурами восстанавливают нарушенные конституционные гарантии.

Выше я уже обращал внимание на то, что в Украине нет судебной власти, о которой говорится в ст. 6 Конституции. А ст. 125 Конституции лишь указывает на то, что «Верховный суд Украины является высшим судебным органом в системе судов общей юрисдикции». Высшими судебными органами специализированных судов названы соответствующие высшие суды.

В то же время Раздел 1 ст. III Конституции США определяет, что судебная власть США «принадлежит одному Верховному суду и таким низшим судам, которых время от времени может назначить или создать Конгресс».

Именно благодаря реализации принципа разделения государственной власти, наделения ей ответственных субъектов в Конституции США, в течение двухсотлетней истории американского общества, воплощена идея «живой конституции», целью которой является «обеспечение процветания общества, стабильности и преемственности в его экономическом и социальном развитии, разрешение противоречий между буквой Конституции и фактическим положением общественного, государственного строя с учетом современных потребностей и развития социума», где «главным элементом является именно массив решений Верховного суда США», который осуществляет судебную власть.

Как Конгресс и президент США, которым принадлежат законодательная и исполнительная ветви власти в государстве по конституционному принципу разделения властей, Верховный суд США, которому принадлежит судебная власть, также имеет закрепленные в Конституции соответствующие полномочия.

Согласно Разделу 2 ст. III Конституции США, «Судебная власть распространяется по принципу законности и равенства, на все дела, которые возникают при применении этой Конституции, в частности, где стороной выступают Соединенные Штаты, из заключенных международных договоров и т. д.». Так, во «всех делах, касающихся послов, других полномочных представителей и консулов, Верховный суд имеет первичную юрисдикцию. Во всех других делах, перечисленных в этом разделе, Верховный суд имеет апелляционную юрисдикцию в вопросах как права, так и факта, с соблюдением тех исключений и правил, которые установит Конгресс».

Таким образом, Верховный суд США, которому принадлежит судебная власть, в составе 9 судей, является одновременно судом первой, апелляционной, кассационной инстанцией и конституционным судом. Реализация конституционного принципа «Равенства», который следует из равенства трех высших ветвей власти, как раз и наделяет Верховный суд США полномочиями суда первой инстанции, как орган, которому принадлежит судебная власть, решать споры и рассматривать дела в отношении высших должностных лиц других ветвей власти. В Разделе 3 ст. I Конституции США прямо предусмотрено: «когда судят президента Соединенных Штатов, должен председательствовать председатель Верховного суда США».

Анализируя обеспечение принципа равенства в Конституции Украины, В. Городовенко в монографии «Принципы судебной власти» обращает внимание, что в США, «согласно 14 поправки к Конституции США, все имеют равную защиту перед законом. На здании Верховного суда США в Вашингтоне написано: «Равное правосудие в соответствии с правом». В то же время, о принципе равенства, вроде того, который закреплен в Конституции США и следует из равенства трех ветвей власти, в Конституции Украины речь не идет».

Например, в ст. 118 Кодекса административного судопроизводства Украины предусмотрена подсудность административных дел Высшему административному суду Украины (далее — ВАСУ) в качестве суда первой инстанции по установлению Центральной избирательной комиссией результатов выборов или всеукраинского референдума, дел о досрочном прекращении полномочий народного депутата Украины, а также дел об обжаловании актов, действий или бездеятельности Верховной Рады Украины, президента Украины. Решения ВАСУ по результатам рассмотрения этих категорий дел были окончательными и обжалованию не подлежали. О соответствии этих положений требованиям Конституции КСУ подтвердил в деле (дело о подсудности отдельных категорий административных дел) от 29 августа 2012 года №16-рп, и это притом, что Верховный суд Украины был и остается высшим судебным органом государства и, по принципу равенства ветвей власти, как в США, такое право должно принадлежать исключительно ему. И только перед выборами президента Украины, Законом №887–VII от 14 марта 2014 года, парламент внес изменения в КАСУ, предусмотрев право (в случае обжалования результатов народного волеизъявления) на принятие окончательного решения Верховным судом Украины.

Процедура судопроизводства в ВСУ, которую в Украине определяют в законах «О судоустройстве» от 7 февраля 2002 года, «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля 2010 года и процессуальных кодексах, в США, Великобритании определяется Правилами процедуры рассмотрения дел в верховных судах этих стран (Rules and Practice Directions The Supreme Court of the United Kingdom and Rules of the Supreme Court of the USA).

В отличие от украинского законодательства, указанные правила подробно расписывают процедуру рассмотрения дела с момента поступления обращения в суды, включая действия служащих суда, процедуру рассмотрения дела: ходатайства, устные выступления и т. д., что позволяет сразу оптимизировать аппарат судов и одновременно создать условия для эффективного осуществления судебной власти.

В Украине положения Конституции (ст. 125) определяют не судебную власть, а систему судов общей юрисдикции, которая строится по принципам территориальности и специализации и с высшим органом в этой системе судов — Верховным судом Украины. О других системах судов, кроме общей юрисдикции, речь не идет. Эти два принципа определяют построение судов по территории и специализации.

Если с первым принципом понятно, то принцип специализации конституционная норма не конкретизирует, а лишь указывает, что «высшими судебными органами специализированных судов являются соответствующие высшие суды».

В каком иерархическом отношении находятся эти инстанции с положениями ст. 129 Конституции и предусмотренными основными принципами судопроизводства? Ст. 125 Конституции ответа не дает, поэтому придется обращаться к решениям КСУ как органа конституционной юрисдикции в Украине, решения которого носят обязательный характер.

Определяющим для построения судебной власти в Украине является решение КСУ по «делу о Кассационном суде Украины» от 11 декабря 2003 года №20-рп, где он впервые решил, какому органу следует осуществлять кассационные полномочия, в соответствии с основным принципом судопроизводства, предусмотренным ст. 129 Конституции.

КСУ пришел к правильному выводу, что «построение системы судов общей юрисдикции согласуется со стадиями судопроизводства, соответствующими формами производства (в частности, в апелляционной и кассационной инстанциях)». Такой вывод несомненно следует из содержания ст. 5 и 6 Конституции (раздел I «Общие положения») о том, что «государственная власть в Украине осуществляется на принципах разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную» и ее организации от высшего органа государственной власти к местному.

Такая структура построения государственных органов власти подтверждается положениями: ст. 75 Конституции (раздел IV), которая определяет Верховную Раду Украины как единственный законодательный орган (высший), и по вертикали — до (самого низкого) местного самоуправления в статьях 140–146 (раздел ХІ); аналогично ст. 102 Конституции — президент Украины и ст. 113 Конституции о Кабинете министров Украины как высшем органе в системе органов исполнительной власти и далее вплоть до областного, районного уровня власти — ст. 118 Конституции.

В иерархии основных принципов судопроизводства ст. 129 Конституции определяет высшей основой «кассационное обжалование решения суда», которая также совпадает с окончательной (высшей) стадией обжалования судебных решений в процессуальных кодексах всех демократических стран.

Исходя из установленной структуры построения органов государственной власти в Конституции, последовательности анализа урегулирования конституционных положений раздела VIII «Правосудие», КСУ в упомянутом решении должен определить названную им иерархичность судебных инстанций, отвечающих определенным стадиям судопроизводства.

Если ВСУ в ст. 125 Конституции и в Законе Украины «О судоустройстве Украины» от 7 февраля 2002 года №3018–III признан наивысшим судом в системе судов общей юрисдикции, ему должно было принадлежать исключительное право осуществлять правосудие, в соответствии с основным принципом судопроизводства — «кассационного обжалования решения суда».

Однако вопреки логике собственного анализа конституционных принципов судопроизводства и их стадий, приведенному выше конституционному принципу построения органов государственной власти, КСУ определяет, что «кассационное производство может осуществляться в соответствующих судах, определенных ст. 125 Конституции Украины», а не только в ВСУ, то есть наделяет два различных государственных органа: наивысший и ему подчиненный одними и теми же конституционными полномочиями.

Для сравнения представим, когда одинаковыми полномочиями можно наделить Верховную Раду Украины и ближайший по территории областной Совет или Кабинет министров и областную государственную администрацию — разве сложно оценить абсурдность такого решения и его разрушительные последствия?

(Продолжение следует)