Право народу визначати конституційний лад не може бути узурпованим державою — суддя ВСУ

Майже два десятиліття тому український народ, який згідно зі ст. 5 Основного Закону є єдиним джерелом влади в Україні, проголосив європейський вибір нашої держави і тепер докладає зусиль для того, щоб вона відповідала європейським демократичним стандартам.

Проте події, які продемонструвала Революція гідності, повернули український народ до усвідомлення необхідності негайного пошуку помилок у своїх державотворчих процесах, без виправлення яких виникає загроза не тільки європейській перспективі, а й самому існуванню незалежної держави. Серед переліку ключових проблем названо реформування судової системи та відновлення довіри до неї через очищення/люстрацію влади.

Відновлення довіри до судів і суддів неминуче повертає суспільство до Конституції України 1996 року (далі — Конституція). Вона, за оцінками сучасників, була складним політичним компромісом «між політичними групами, демократією та авторитаризмом, правом і доцільністю», «впливом перших посткомуністичних конституцій» та «ідеями соціальної правової держави, що ґрунтується на принципі верховенства права», а також негативних зовнішніх чинників, що в сукупності призвело до паралічу розвитку держави та суспільства як демократичних інститутів.

Визначальним у Конституції є закріплення у ст. 5 не тільки виключного права народу України як єдиного джерела влади визначати і змінювати конституційний лад в Україні, але і його волі, що визначений ним лад не може бути узурпований державою, її органами або посадовими особами.

Гарантією недопущення узурпації державної влади, як ідеться у рішенні Конституційного суду України (справа про здійснення влади народом) від 5 жовтня 2005 року №6-рп/2005 є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6) та положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19).

В офіційному тлумаченні КСУ, в рішенні від 11 липня 1997 року № 3-зп/1997, зазначено, що «пунктом 1 статті 85 Конституції України не передбачено права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а згідно статті 156 Конституції України, законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України, має затверджуватись всеукраїнським референдумом».

Ця обставина визначає найвищу юридичну силу Конституції і закріплює у ст. 8 Конституції принцип верховенства права, за яким «закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй» та передбачає пряму дію норм Конституції, особливо коли це стосується реалізації конституційних норм про права людини та основні свободи.

Визнаючи найвищу юридичну силу Конституції у здійсненні державної влади в Україні, КСУ зазначає: «Конституція України як головне джерело національної правової системи є також базою поточного законодавства. Вона надає можливість урегулювання певних суспільних відносин на рівні законів, які конкретизують закріплені в Основному Законі України положення».

Цілком логічно, якщо в Конституції, як «безпосередньому акті реалізації суверенітету народу», зокрема, у ст. 6 (розділ І «Загальні засади»), визначено волю народу поділити державну владу на три гілки — законодавчу, виконавчу та судову, то така воля мала виразитись в однойменних розділах Конституції, зокрема, і в розділі «Судова влада» та законах, які конкретизують згадані конституційні положення.

Саме про таку форму здійснення державної влади, шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, КСУ неодноразово давав офіційне тлумачення у своїх рішеннях, зокрема, у справах про фінансування судів, щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб, про законодавчу ініціативу та ін.

Проте з часу прийняття Конституції 1996 року внесення змін до неї в 2004 року і до цього часу воля народу України як єдиного джерела влади не реалізована.

Всупереч чіткому та зрозумілому поділу влади на три гілки у ст. 6, Конституція містить розділи: «Верховна Рада України», «Президент України», «Кабінет міністрів України», «Прокуратура», «Правосуддя», «Конституційний суд України», а замість створення судової влади у розділі з однойменною назвою «Судова влада» у ст. 124 Конституції закріплено лише її основну функцію — здійснення правосуддя.

Уже понад рік народ України ціною колосальних людських та матеріальних втрат платить за тягар минулих помилок і бореться за те, щоб нова Верховна Рада нарешті виконала його суверенну волю.

Немає відповіді на запитання: чому майже 20 років тому формування державної влади шляхом її поділу на органи законодавчої, виконавчої та судової влади, відповідно до загальних засад Конституції України, не було завершено?

Сказати, що на час прийняття Конституції України не були відомі приклади реалізації державної влади у такий спосіб у демократичних країнах, — це сказати неправду.

Конституція США 1787 року була і є не тільки класичним прикладом «принципу розподілу влади» на законодавчу (Конгрес), виконавчу (президент) та судову (Верховний суд), реалізацією конституційної системи «стримувань і противаг» (статті I–III), важливим і, що, мабуть, найголовніше, дієвим документом; взірцем, еталоном для всіх інших держав і їх конституцій.

Конституції європейських країн, зберігаючи столітні національні правові традиції, по-різному закріплюють організацію своєї державної влади, в т. ч. судової. Хоча вони не завжди зберігають класичний принцип розподілу влад, проте досягнутий у притаманний їм спосіб «баланс стримувань і противаг» державної влади забезпечує гарантії конституційних прав і свобод, економічний та соціальний розвиток цих країн.

Україні, як і більшості пострадянських країн, не вдалося зберегти історичної правонаступності своїх правових традицій. Наприклад, «Руської правди» чи Конституції Пилипа Орлика 1710 року, більше відомих як пам’ятки права. Водночас у Великій Британії і сьогодні є діючими Magna Carta або Велика хартія Вольностей 1215 року, Habeas Corpus Akt 1679 року. Про їхнє значення не тільки національне, але й світове, загальновідомо.

У ФРН діє Кримінально-процесуальний кодекс ФРН у редакції 1877 року, де вже тоді було закріплено незалежність слідчого судді від прокурора, допуск захисту на попереднє слідство, яке будувалося на принципах змагальності, що ми тільки намагаємось утвердити. Наявність у цьому кодексі змін, прийнятих у 1933 року, не викликає потреби їх скасування, з огляду на політичний режим, за якого вони були прийняті. При цьому слід згадати про Кримінальний кодекс ФРН 1871 року у редакції від 10 березня 1987 року та Кодекс Наполеона, або Цивільний кодекс (Code Napoleon, Code Civil) — зведення цивільного законодавства Франції, прийняте в березні 1804 року в період Консульства Наполеона Бонапарта, що є чинним не тільки у Французькій республіці, але й у багатьох країнах Європи. Перелік історичного правонаступництва різних джерел права в європейських країнах можна продовжити.

В Україні подібного спадкування правових інститутів чи традицій немає. Нам історично не вдалося зберегти через панування тоталітарного режиму СРСР такі інститути права, як право на свободу та особисту недоторканність, приватної власності та справедливого суду, які є визначальними для демократичного розвитку суспільства.

Тому досвід американського народу, який після війни за Незалежність 1783 року приймав Конституцію США і будував державу, виходячи з класичного принципу розподілу гілок влади, позбавленого власних історичних традицій, є важливим для народу України.Підтвердженням ефективності такого підходу за подібної політичної та економічної ситуації на пострадянському просторі є досвід Грузії.

Питання визначення виконавчої гілки влади та її повноважень у Конституції також потребує серйозних змін. Ст. 118 Конституції передбачає, що «виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації», проте якому органу чи посадовій особі належить виконавча влада у державі, визначення немає.

Ст. 6 Конституції визначає побудову державної влади шляхом поділу її на три гілки і взаємодію їхніх органів між собою на підставі конституційно закріпленої системи стримувань і противаг, а не всередині будь-якої із гілок влади. Тому що кожна з них повинна ефективно реалізовувати належну їй частину єдиної державної влади.

Президент України, який обирається народом шляхом прямого виборчого права і отримує його довіру реалізувати свою передвиборчу програму, повинен володіти відповідними повноваженнями та інструментами. Діюча в Україні процедура формування «вищого органу у системі органів виконавчої влади — Кабінету міністрів України (далі — КМУ)» в залежності від результатів парламентських виборів депутатськими фракціями, які формують більшість і мають свої виборчі програми (що часто не співпадають з програмою обраного президента України), утворюють не баланс, а дисбаланс влади. Відставка КМУ, розпуск парламенту через неможливість сформувати коаліцію та уряд у сьогоднішніх умовах абсолютно неприйнятні строки — 60 днів (ст. 90 Конституції) та багато інших процедур і органів, які дублюють функції, розмивають центри відповідальності прийняття рішень, роблять таку владу неефективною, а країну — неконкурентною на сучасному високотехнологічному рівні розвитку цивілізації.

Маніпулювання Конституцією протягом 2010–2013 років та відсутність юридичних оцінок цим процесам не впливає на моє переконання про необхідність виконання волі українського народу, визначеної у ст. 6 Конституції щодо реформування виконавчої гілки влади. Але за умови одночасного формування двох інших гілок, з дотриманням «балансу стримувань і противаг», що виключало би узурпацію влади якоюсь із гілок.

Дж. Медісон, один із творців Конституції США, ще у XVIII столітті, відстоюючи принцип розподілу влади, твердив, що доки органи державної влади «…не будуть пов’язані й переплетені до такої міри, щоб надати кожному з органів конституційний контроль над іншими, максимально необхідний рівень поділу влади, як суть вільного уряду, іноді на практиці не зможе бути організований належним чином».

На таку недосконалість побудови проекту Конституції України у 1994 році, під час його публічного обговорення, звертав увагу федеральний суддя США Богдан Футей.

А вже підтвердженням тому є події Помаранчевої революції 2004 року і Революції гідності, коли український народ протестував проти різної форми узурпації влади з використанням недосконалої Конституції 1996 року, вимагаючи від парламенту виконати його волю і завершити конституційні зміни.

Виходячи з досвіду Конституції США щодо повноважень виконавчої гілки влади і одним із кроків реалізації вимог ст. 6 Конституції, пропоную віднести «Прокуратуру» (розділ VII) як «орган виконавчої влади» (про таку належність органів прокуратури неодноразово зазначено Європейським судом з прав людини у справах як проти України, так і щодо інших країн) до складу Міністерства юстиції України. Збереження в окремому розділі Конституції органів прокуратури є залишком пострадянської тоталітарної держави, оскільки в СРСР і після його розпаду вони виконували невластиві їм судові функції контролю за дотриманням конституційних прав і свобод, санкціонування арешту, обшуку, нагляду за судом і т. д.

Зміна функцій прокуратури після прийняття Конституції 1996 року і її нової редакції 2004 року, а також недавні зміни до Закону України «Про Прокуратуру» після ратифікації Угоди про асоціацію з ЄС потребують остаточного реформування цього органу і визначення його місця в Конституції за принципом розподілу влад. Маніпулювання суспільною свідомістю, що прокурори втратять об’єктивність, оскільки повністю залежатимуть від виконавчої влади, не тільки не відповідає дійсності, але й переконує, що як минуле, так і сучасне законодавче забезпечення прокурорських повноважень не давало жодних переваг гарантій захисту конституційних прав і свобод в Україні. Навпаки, скасування в Конституції процедури призначення та звільнення генерального прокурора України і повне віднесення відомства до складу Міністерства юстиції зробить його функціонально ефективним органом.

Наприклад, відсутність норми про прокуратуру в Конституції США аж ніяк не впливає на ефективну діяльність цього органу та на рівень гарантування конституційних прав і свобод судовою владою.

Для прокуратури України, як і для будь-якого державного органу, вимоги ст. 19 Конституції були і залишаються з властивими їй функціями, що вказані в ст. 121 Конституції.

На проблему створення контрольних механізмів парламенту за діяльністю прокуратури, як і будь-якого іншого державного органу, досвід США дає повну відповідь, як діють необхідні демократичні інститути, включаючи спецпрокурора в Конгресі, механізм збереження функціональності влади через визначення порядку заміщення вищих посадових осіб держави у випадку імпічменту або смерті і т. д.

Як громадянин я поважаю Конституцію, а як правник — не розумію положень ст. 102 та в який спосіб вони наділяють президента України повноваженнями, що він «є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина». Такі обов’язки Конституція (ст. 19) і без того покладає на всі державні органи України, в т. ч. на інститут президента.

Конституція США наділяє владою та обов’язком гарантувати конституційні права і свободи Верховний суд США та нижчі суди, хоча в межах виконавчої гілки влади, яка належить президенту США, він такі гарантії реалізовує також. У разі їх недотримання президентом США тут же діє визначений у Конституції США «баланс стримувань і противаг» — Конгрес і Верховний суд США у передбаченій самою Конституцією та законами процедури відновлюють порушені конституційні гарантії.

Вище я вже звертав увагу, що в Україні немає судової влади, про яку йдеться у ст. 6 Конституції. А ст. 125 Конституції лише вказує на те, що «Верховний суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції». Вищими судовими органами спеціалізованих судів названо відповідні вищі суди.

Водночас Розділ 1 ст. ІІІ Конституції США визначає, що судова влада США «належить одному Верховному суду і таким нижчим судам, що їх час від часу може назначити чи створити Конгрес».

Саме завдяки реалізації принципу розподілу державної влади, наділення нею відповідальних суб’єктів у Конституції США протягом двохсотлітньої історії американського суспільства втілено ідею «живої конституції», метою якої є «забезпечення процвітання суспільства, стабільності та правонаступності в його економічному і соціальному розвитку, вирішення суперечностей між буквою Конституції та фактичним становищем суспільного, державного ладу з урахуванням сучасних потреб і розвитку соціуму», де «найголовнішим елементом є саме масив рішень Верховного суду США», який здійснює судову владу.

Як Конгрес і президент США, яким належить законодавча і виконавча гілки влади в державі за конституційним принципом розподілу влад, Верховний суд США, якому належить судова влада, також має закріплені у Конституції відповідні повноваження.

Згідно Розділу 2 ст. ІІІ Конституції США «судова влада поширюється, за принципом законності й рівності, на всі справи, що постають при застосуванні цієї Конституції, зокрема, де стороною виступають Сполучені Штати, з укладених міжнародних договорів і т. д.». Так, в «усіх справах, що торкаються послів, інших повноважних представників і консулів, Верховний суд має первинну юрисдикцію. В усіх інших справах, перелічених у цьому Розділі, Верховний суд має апеляційну юрисдикцію у питаннях як права, так і факту, з дотриманням тих винятків і правил, що їх встановить Конгрес».

Таким чином, Верховний суд США, якому належить судова влада, складом 9 суддів, є одночасно судом першої, апеляційної, касаційної інстанцій та конституційним судом. Реалізація конституційного принципу «Рівності», який випливає з рівності трьох найвищих гілок влади, саме й наділяє Верховний суд США повноваженнями суду першої інстанції як орган, якому належить судова влада, вирішувати спори та розглядати справи щодо найвищих посадовців інших гілок влади. У Розділі 3 ст. І Конституції США прямо передбачено: «коли судять президента Сполучених Штатів, має головувати голова Верховного суду США».

Аналізуючи забезпечення принципу рівності в Конституції України, В. Городовенко у монографії «Принципи судової влади» звертає увагу, що у США, «згідно 14 поправки до Конституції США, всі мають рівний захист перед Законом. На будівлі Верховного суду США у Вашингтоні написано: «Рівне правосуддя відповідно до права». Водночас, про принцип рівності, на зразок того, що закріплено у Конституції США і випливає з рівності трьох гілок влади, в Конституції України не йдеться».

Наприклад, у ст. 118 Кодексу адміністративного судочинства України передбачена підсудність адміністративних справ Вищому адміністративному суду України (далі — ВАСУ) як суду першої інстанції щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справ про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, президента України. Рішення ВАСУ за результатами розгляду цих категорій справ були остаточними й оскарженню не підлягали. Про відповідність цих положень вимогам Конституції КСУ підтвердив у справі (справа про підсудність окремих категорій адміністративних справ) від 29 серпня 2012 року №16-рп. Це при тому, що Верховний суд України був і є найвищим судовим органом держави і, за принципом рівності гілок влади, як у США, таке право мало належати виключно йому. І лише перед виборами президента України, Законом №887–VII від 14 березня 2014 року, парламент вніс зміни до КАСУ, передбачивши право (у разі оскарження результатів народного волевиявлення) на прийняття остаточного рішення Верховним судом України.

Процедура судочинства у ВСУ, яку в Україні визначають у законах «Про судоустрій» від 7 лютого 2002 року, «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року та процесуальних кодексах, у США, Великій Британії визначається Правилами процедури розгляду справ у Верховних судах цих країн (Rules and Practice Directions The Supreme Court of the United Kingdom and Rules of the Supreme Court of the USA).

На відміну від українського законодавства, вказані правила детально розписують процедуру розгляду справи з моменту надходження звернення до судів, включаючи дії службовців суду, процедуру розгляду справи: клопотання, усні виступи і т. д., що дає змогу одразу оптимізувати апарат судів і водночас створити умови для ефективного здійснення судової влади.

В Україні положення Конституції (ст. 125) визначають не судову владу, а систему судів загальної юрисдикції, яка будується за принципами територіальності і спеціалізації та з найвищим органом у цій системі судів — Верховним судом України. Про інші системи судів, крім загальної юрисдикції, не йдеться. Ці два принципи визначають побудову судів за територією і спеціалізацією.

Якщо з першим принципом зрозуміло, то принципу спеціалізації конституційна норма не конкретизує, а лише вказує, що «вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди».

В якому ієрархічному відношенні перебувають ці інстанції з положеннями ст. 129 Конституції та передбаченими основними засадами судочинства? Ст. 125 Конституції відповіді не дає, тому доведеться звертатися до рішень КСУ як органу конституційної юрисдикції в Україні, рішення якого мають обов’язковий характер.

Визначальним для побудови судової влади в Україні є рішення КСУ у «справі про Касаційний суд України» від 11 грудня 2003 року №20-рп, де він вперше вирішив, якому органу належить здійснювати касаційні повноваження, відповідно до основної засади судочинства, передбаченої ст. 129 Конституції.

КСУ дійшов правильного висновку, що «побудова системи судів загальної юрисдикції узгоджується зі стадіями судочинства, відповідними формами провадження (зокрема, в апеляційній і касаційній інстанціях)».

Такий висновок безсумнівно випливає зі змісту ст. 5 і 6 Конституції (розділ І «Загальні засади») про те, що «державна влада в Україні здійснюється на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу та судову» і її організації від найвищого органа державної влади до місцевого.

Така структура побудови державних органів влади підтверджується положеннями: ст. 75 Конституції (розділ ІV), яка визначає Верховну Раду України як єдиний законодавчий орган держави (найвищий), і по вертикалі — до (найнижчого) місцевого самоврядування у статтях 140–146 (розділ ХІ); аналогічно ст. 102 Конституції — президент України і ст. 113 Конституції про Кабінет міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади і далі аж до обласного, районного рівня виконавчої влади — ст. 118 Конституції.

В ієрархії основних засад судочинства ст. 129 Конституції визначає найвищою засадою «касаційне оскарження рішення суду», яка також співпадає з остаточною (найвищою) стадією оскарження судових рішень у процесуальних кодексах усіх демократичних країн.

Виходячи із встановленої структури побудови органів державної влади у Конституції, послідовності аналізу врегулювання конституційних положень розділу VIII «Правосуддя», КСУ у згаданому рішенні мав би визначити названу ним ієрархічність судових інстанцій, які б відповідали певним стадіям судочинства.

Якщо ВСУ у ст. 125 Конституції і в Законі України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року №3018–III визнано найвищим судом у системі судів загальної юрисдикції, йому мало належати виключне право здійснювати правосуддя, відповідно до основної засади судочинства — «касаційного оскарження рішення суду».

Проте, всупереч логіці власного аналізу конституційних засад судочинства та їх стадій, наведеному вище конституційному принципу побудови органів державної влади, КСУ визначає, що «касаційне провадження може здійснюватися у відповідних судах, визначених ст. 125 Конституції України», а не тільки у ВСУ, тобто наділяє два різних державних органи: найвищий і йому підпорядкований одними і тими ж конституційними повноваженнями.

Для порівняння уявімо, коли однаковими повноваженнями можна наділити Верховну Раду України і найближчу за територією обласну Раду чи Кабінет міністрів і обласну державну адміністрацію — хіба складно оцінити абсурдність такого рішення і його руйнівні наслідки?

(Далі буде)